经济观察网 评论员 文钊 全国人大常委会正在审议国务院关于发行地方政府债券的报告，如无意外，地方政府债将很快放行。据悉，地方政府债券由中央代理发行，我们认为，这应该是中央政府充分考虑了风险的折中安排，不过，中央政府仍可能为此背负道德风险。

　　根据安排，此次发债，中央代办还本付息和发行费，本金利息和发行费最终均由地方政府承担。还款方式为，年终结算的时候从地方政府财政专户中扣减。中央政府希望通过总量控制、资质审核、额度控制等方式，将地方债发行可能的风险降到最低。不过这样的安排可能无法收到好的效果。

　　发债主体是中央政府，市场对债券等级和发行利率的评估，实际上是以中央政府的信用作为基础的。这意味着债券信用仍等同于国债，等于中央帮助地方降低了举债成本。不过，地方因此在很大程度上免除了本该自己担负的信用责任。

　　从市场的角度来看，地方政府发债，首先要市场对其信用等级和偿债能力进行评估，并据此确定相关的利率水平。这需要地方政府财务透明，并且有受到严格监督的预算体系，如果这些条件并不具备，允许地方政府举债，风险本身就是难以控制的。

　　客观地看，如果明确地方为主体发债，在现行的情况下，很多地方是不可能成功发债的。据有关部门调查，截至2007年末，地方政府显性债务大约为4万亿，这还不算地方政府因担保等行为形成的隐性债务。由于《预算法》不允许地方举债，因而地方预算中尚没有关于地方债务的任何描述。尽管财政部已经在河南焦作等地方进行相关试点，将债务纳入预算管理，不过这还只是“星星之火”。

　　在这种情况下，中央政府以其自身信用代地方举债，虽然可以实行总量控制和额度管理，并对各地方的偿债能力进行严格审核，但是由于地方财务情况本身并不透明，隐性债务甚至无法估计。对很多地方而言，中央政府看得见的偿债能力与地方实际偿债能力或许会有很大差距。

　　在这种情况下，即使明确规定地方承担还本付息和发行费用，如果地方到期无力承担，中央政府仍需要以自身的资金填补漏洞。退一步讲，中央政府可以直接从地方财政专户中扣款，但在地方仍需要中央巨额资金支持于社会事业乃至重点项目投资之时，中央政府如何能够轻易动用这种扣款的权力？一旦地方财政遇到困难，中央政府仍然是一个纾困者。

　　过去几年，地方政府自行发债的努力一直没有结果，不仅仅受制于《预算法》第八条规定，即地方政府不能举债的限制。《预算法》明确“国务院另有规定的除外”，中央政府没有轻易动用这种裁量权，说明中央对地方发债仍有顾虑。

　　危机改变了一切。不可否认，此次地方债放行多少带有救急色彩。地方政府要配合中央4万亿的投资计划。像1998年之后那样，通过行政体制安排银行贷款既然不可能，地方债重新进入视野也是势所必然。

　　然而，地方政府债作为一种债券产品，对风险的评估和价格的确定同样应由市场确定，这才是控制风险的最佳途径。这一点，无论“曲线”或者“直线”都适用。与此同时，作为财权与事权统一的改革的一部分，地方政府在获准发债的同时，还要承担相应的责任和义务。

　　在这一命题下，需要构建一套完整的评估与风险控制体系，使地方政府权责分明，进而将地方债务显性化，纳入预算管理，接受人大监督。如果发债只是完成经济刺激计划的一部分，反而可能激励地方政府大举举债，不去考虑自身偿债能力和财务风险，将可能的烂摊子丢给中央政府。

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