观察家

　　具体的风险机制设计要坚持市场化的方向，应该强化信息披露和公众的知情、参与决策的机制，特别要强化地方人大的长效监督机制，而不要搞审批、配额等给权力寻租留下空间的机制。

　　2月17日上午，第十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。（昨日新华社报道）据我所知，这是官方第一次通过正式渠道确认“地方政府债券”即将破冰。

　　在今年“两会”之前，地方政府发债之所以能正式提上日程并成为代表们热议的事项，最主要源于全球性的金融危机下，中央提出4万亿的投资计划后，一些地方政府需要的配套资金远远大于其财政收入状况的事实。其实，即使没有金融危机，在地方政府的“隐形债务”高企的情况下，要求将地方政府的债务“阳光化”，允许地方政府发债的呼声就一直没有停止。

　　目前的《预算法》禁止地方政府发债和预算赤字，但事实上大量的公共事务要由地方承担，极易形成地方政府财务状况的扭曲：一方面地方大量事务性建设呈现出对资金的极度渴求，另一方面，地方政府在法律规定不能负债的情况下，过度依赖银行和土地收入，承担巨额“隐性债务”。因此，在房地产持续低迷、地方财政收入状况有可能恶化的情况下，允许地方政府发债，启动经济刺激计划，同时亦让地方“隐性债务”阳光化，摆脱对土地的过度依赖，无疑是个合理选项。

　　中央政府之所以长期禁止地方发债，无疑是出于风险的考虑，对于行政架构上存在治理和监督空白的地方政府而言，允许其发债似乎是打开了潘多拉的盒子。但从国际上看，各级政府举债是财政地方主义的应有之义，在欧美等国家，地方政府发债的规模远远超过中央政府。而我国目前的地方建设的确也需要一个有财力的地方政府加以推进。在地方政府发债上，如果只是一味踩刹车，绝非理性选择，应该在授予地方“发债权”的同时，在制度上加强风险控制和监督机制的设计。

　　目前尚不知道本次地方发债的具体制度框架和细节，从媒体披露的设计看，2009年2000亿元的地方政府债券将通过中央政府“代发代还”的形式，并将发债的主体限定在省级政府和计划单列市，而对于较大规模的地级市以及县级市，都严格禁止其发行地方债券。对于地方发债后募集的资金，将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程，以及民生项目，不得用于经常性支出。在监督机制上，要求地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核、监督。

　　这些小心翼翼的制度设计体现了中央对地方发债可能引发的风险的重视。但从长远看，地方政府发债的逻辑前提应该是通过市场化的方式而不是中央政府的兜底或者担保。因此，笔者建议，具体的风险机制设计要坚持市场化的方向，应该强化信息披露和公众的知情、参与决策的机制，特别要强化地方人大的长效监督机制，而不要搞审批、配额等给权力寻租留下空间的机制。一旦存在审批和配额，一些地方政府亦会不遗余力地通过“跑部钱进”达到其目的，整个发债的机制将被破坏，引发一系列的道德风险和债务危机。

　　站在公共选择的视角，那些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的债券，显然更容易得到民众的青睐。因此，发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标，这无疑有助于改变地方政府的思维和“基因”，使地方政府成为一个真正负责于当地民众、自觉维护和培育自身信用的公共机构。

　　□马光远（北京 学者）

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