大部制小步推进 改革直面利益格局

　　改革开放30年来第六次行政管理体制改革的方案终于揭晓。此前媒体根据传言所作的解读林林总总。其一，抽象一点看，改变总比不改好。其二，通过具体分析，我们必须接受这次改变的局限性：这是行政机构改革，不是政治体制改革；按照一般理解，这次调整目的在于解决职能交叉问题，加强各部门之间的协调，提高行政效率；而在政府权责不平衡的情况下，这次调整也有可能导致政府权力进一步集中、扩大；此外，政府职能如果未能向服务型转变，则其事实上的转变方向令人不安。总之，经过充分讨论，社会各界对大部制改革的预期已经接近理性。

　　只不过，昨天出台的大部制方案仍然让不少人感到意外。国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。由此看来，此次所作的调整其实幅度很小：撤消6个部门，新增5个部，牵涉到的部门15个。据此方案，国务院组成部门将由目前的28个变为27个，并没有出现大合并的情况。发改委、卫生部等7个部门，在变动中有合并或新增机构，可以看成是比原来“大”的部门。与这些相对大的部门一同并置的，还有铁道部这样的“小”部门，很明显，从逻辑上讲铁道部应该从属于交通部。就是说，从公布的方案来看，大部制的“大”并没有体现出来，凸显出来的是一个参差不齐的结果状态。

　　这个结果不仅与社会预想或许有些差距，与大部制的蓝图也有一定距离。大部制要解决的最主要问题是职能交叉、多头管理的现象。根据专家不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职能交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。显然，依照目前的调整幅度，能够减少的职能交叉非常有限。

　　当然，大部制改革需要循序渐进完成，难以一步到位。但是这份初战成绩单，揭示出一个不能忽视的事实：推进大部制改革必然遭遇阻力，这个阻力比人们预想中的还大。

　　这个阻力的根源，就是近年来日益严重的政府部门利益化。实际上，也正是政府部门利益化，才导致职能交叉的现象。商务部研究院研究员马宇上周在《南方周末》刊发分析文章指出，出现“八龙治水”的现象，原因在我们的制度困境：“一切的根源在于政府部门有权无责，权力没有制约，责任无从追究。这种情况下，各部门拼命揽权，任何一项有权的职能都会争抢，抢不来就下绊而不是协作；任何的责任都会躲避，躲不了就把它泛化，以便法不责众。”

　　这段犀利的描述符合人们的经验印象，这段描述也让人们能够轻松理解，任何一个部门都不愿意放弃现有的职责———因为这职责就是权力，不包含责任；因此任何一个部门都不愿意在大部制改革中“挨刀”。可以合理地推断，这便是大部制改革必然要面临的考验和困难。从这个意义上讲，大部制改革有着非常积极的试验意义，这是国家最高权力第一次直面政府内部的利益格局，面对由行政权力衍生出来的特殊利益集团。直面并且试图改变它，这是一次交锋。

　　从这个层面去理解，刚刚出台的大部制方案只能算是迈出很小的一步。这也意味着，当前政府职能的利益化已经成为一个根深蒂固的既成事实，部门利益集团具有非常强大的政治动员能力、相当稳固的权力基础。当然，从这个层面去理解，我们也可以乐观地看到，执政党已经开始针对这一现象尝试做改革，我们希望这种尝试最终引向问题的根源：当前政府有权无责的制度困境，需要的显然是一场真正的体制改革。

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