国开行转型为何值得期待

　　《中国经济周刊》评论员

　　新春伊始，国家开发银行(简称“国开行”)改革总体方案获得批准，国开行将在现行法律框架下定位为商业银行。业界认为，这一新的定位意味着政策性银行开始踏上转型之路。

　　关于政策性银行未来取向，各类观点一度相持不下，其中较有代表性的是：一方认为，中国仍处转轨时期，政策性银行应在国家信用基础上继续从事原有业务，并与商业银行严格限定经营范围，互不交叉；另一方认为，政策性银行已经完成历史使命，面对经济发展新形势、新任务，政策性银行应该适时完成商业化转型。

　　现实世界的复杂性，往往使得意见相左的观点都能找到相应论据。具体到政策性银行，作为介于政府与市场间的特殊组织，其职能按联合国的定义为，“给那些能带来正的外部性作用但又市场融资不足的项目提供长期资金”。按照这一定义，其在实践中的困顿在于：一方面，由于市场失灵客观存在(尤其是在市场经济草创阶段)，政府对于银行业的直接干预带有一定必然性；另一方面，政策性融资模式往往伴生着较高的道德风险和对市场融资模式的挤出效应，因此，成本不仅巨大，而且很难控制。

　　1994年成立的国家发展银行、农业发展银行，以及进出口银行，无一例外地游走在理想与现实的鸿沟中，只不过，随着时间的推移，由于认识的深化，更重要的是，由于外部环境的变化，针对这类金融机构的得与失悄然发生着由表及里的重新估量，继而又由这些重新估量孕生出较为强烈的、要求变革的呼声。

　　譬如说，作为政策性银行中“成功”的典范，国家开发银行为大量有助于实现经济社会发展目标的中长期项目提供了资金，而在各项经营指标上，则丝毫不逊色与任何一家国内商业银行。

　　尽管如此，国开行的经营之道还是引来了越来越多的质疑和抱怨，某些激烈的言论直斥其“脚踩两条船”、“两头不吃亏”，即，利用其政策性银行身份以较低成本聚拢资金，而其资金投放，则集中在商业银行最为看好的公路、铁路、桥梁、能源、煤炭、电力等高增长、低风险行业。应该承认，这种不甚公平的竞争态势并非假想。

　　除去公平性考量，我们期待政策性银行适时转型另有如下理由：

　　第一，某些领域可能出现的资金不足与政府直接提供贷款之间并无必然逻辑关系。政府的职能应该是促进市场机制发挥作用。大量实践表明，政府直接参与分配信贷资源，可能反而造成金融市场发育迟缓，并进一步加剧金融错配现象。

　　第二，由于政策性负担的存在，政策性银行的业绩考核难免限入重重困难，关于这一点，中国各种类型的金融机构已经付出足够多的学费。情况正如林毅夫教授所言，如果不能根除金融机构和金融市场的政策性负担，那就不能从根本上解决中国金融体系内生的体制性问题。

　　第三，经过本轮金融改革，中国金融体系已经出现脱胎换骨式的变化，再加上各种因素共同作用所导致的流动性过剩，以往普遍存在的金融供给不足已经大大被缓解，一些曾经“冷门”的项目甚至出现了过度投资的迹象，因此，至少在部分领域，政策性金融退出的时机已经成熟。

　　当然，任何重大改革都应讲求步序性，关于政策性银行的转型，当务之急是引入资本金约束，改政府兜底为风险自负，而其社会责任，则应体现在引导商业性机构共同为国家优先发展的项目提供高效融资服务。

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