土地出让金需要费改税

　　特约评论员　杨涛　

　　日前，关于物业税的消息层出不穷，虚虚实实的版本令人摸不着头脑。在“北京市最快将在今年6月份开征物业税”的消息被广泛传播后，紧接着就有税务总局出来澄清，表示物业税征收离实质性阶段尚显遥远。

　　连续三年的物业税“空转”，已为财税部门积累了一定经验，物业税“空转实”仍然困难重重，固然因为还有技术方面的困难，但更多还是由于利益分配的问题。除了涉及财政部门与国土、建设部门的财权关系，更为重要的，是如何有效整合土地出让金和其他各类相关税费，规范中央与地方之前的财政关系。

　　应该说，物业税改革的真正目的，并非是简单地为政府增加财源，也不是为直接调控房地产市场供求，而是应该定位于为地方政府建立有效的财产税体系，实现其事权与财权的结合，以此来优化财政管理体制，消除为人诟病的“土地财政”模式，最终引导地方政府行为走向规范。从此角度看，物业税绕不开土地出让金的问题。

　　1994年分税制后，土地出让金全部划归地方政府，成为名副其实的“第二财政”。据报道，在2006年全国土地出让金达到了7000多亿元的历史高峰。为此，国务院规定从2007年1月1日起把土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入要在地方国库反映。然而根据央行资产负债表来看，与2006年相比，2007年国库的月平均余额只超出5647亿元，考虑到2007年财政增收超过1万亿元，可以看到土地出让金基本没有纳入国库核算。

　　两大因素的存在使得以非税收入方式来规范土地出让金无法奏效。一方面是非税收入很难得到严格的预算监督,二是土地出让金对地方政府的作用难以替代。对此，必须从源头上改变这两方面因素，从而实现“费改税”。

　　首先，土地出让金“费改税”，可以从根本上改变地方政府在获取土地收益方面的权利义务不对称。转为税收后，起码在形式上要向纳税人负责，增加用于民生的支出。其次，对于财政监督的严格程度，一般预算高于基金预算，基金预算又高于预算外。如果实现“费改税”，便使土地相关收益都要进行公共预算程序，增加了立法、司法的外部制约手段。我们看到，现有规定土地出让金部分用于农民补偿、廉租房建设等，实际上都没有真正约束，一旦“费改税”后，则可以直接在财政支出中明确安排这些项目。再者，把70年的土地出让金一次性征收的模式改革为物业税，一方面增加了物业的持有成本，起到打击房地产投机的作用，另一方面也使地方财政有了长期稳定的财源，有利于土地资源保护。

　　当然，在城市化带来当前巨大资金缺口的情况下，要真正替代土地出让金对地方政府的重要性，就需要为其建立财政、金融两大支柱。前者围绕物业税展开改革，后者则需要以市政债券改革为重点，这也是市场经济国家解决地方政府财政困境的基本方式。虽然很多人还担心地方发债的风险，但考虑到地方政府已通过各种“准市政债”来筹集建设资金，使地方隐性负债走到阳光下显然利大于弊。　

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