多重水危机呼唤流域综合管理

　　本报记者 李成刚

　　中国有“治水社会”的历史称谓，然而，如今却为水所困。

　　“中国的水问题呈现出流域性特征，影响流域的可持续发展。主要表现为，流域水资源分配冲突、流域性水污染日趋恶化、流域经济开发和生态保护出现矛盾、因气候变化等因素造成流域性极端气候灾害的频度和强度增加。”中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长王毅研究员在接受中国经济时报记者采访时表示：“多重水危机将对中国社会经济可持续发展形成前所未有的压力。”

　　王毅2007年刚刚主持和参与完成了《2007中国可持续发展战略报告——水：治理与创新》和《中国流域综合管理战略研究》两个报告，对中国的水问题转型、治理模式及流域综合管理进行了深入研究。

　　据国家发改委近日公布的数据，2006年中国万元工业增加值用水量下降8．9％，而“十一五”规划纲要明确提出了我国单位工业增加值用水量降低30％、ＣＯＤ排放量减少10％的约束性指标，节水治污已经成为中国社会经济能否保持可持续发展的问题，从中央到地方政府都作为重要工作摆上议事日程，并取得了一些成效。但王毅同时认为，尽管如此，中国的流域性水污染治理仍面临困境，跨行政区的水污染问题依然突出，“在高增长率、非稳态经济、高治理成本、长恢复周期等因素的制约下，实现‘十一五’主要水污染物减排目标还面临相当大的困难”。

　　水治理模式需要转型

　　对中国的水环境问题，王毅认为，水污染状况已经向复合性、富营养化阶段转型，流域性水污染已经成为主要问题，例如2005年，七大流域ＣＯＤ排放已经占全国的80％，而城镇生活污水处理率仅有35％。

　　“中国在水治理方面积累了丰富的经验，但传统水治理模式已无法应对目前的水问题转型。中国面临的水危机实质是治理危机（Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ），换句话说，是体制机制问题而非技术问题。”王毅说。

　　在过去两三百年之内，全球的现代化只惠及了10亿人，未来50年，有包括中国在内的20亿－30亿人将逐渐摆脱贫困，实现现代化，这同时也带来巨大的环境资源压力。王毅认为，作为领先的发展中大国，假如中国不能利用10年－20年的时间迅速实现工业化，跨越所谓的资源能源和污染密集化阶段，中国将会失去历史机遇。面临这样一个严峻的国际发展背景，中国不仅要尽量缩短重化工业阶段，同时还要布局发展方式的转型。因此，要实现发展与资源环境恶化逐步脱钩，需要明确的战略引导、合理的目标设定与科学的制度政策安排。

　　他认为，就目前来看，虽然中国采取了总量控制的政策，但其成本高昂，如果监管和制度安排不到位，短期内难以取得环境改善的效果。即使达到ＣＯＤ减排10％的目标，水环境状况特别是流域环境质量的改善仍然很难保证。因为目前的水环境质量不只是由ＣＯＤ决定的，还有氮、磷等其他污染物。在水环境方面，最大的问题是要面对跨行政区、跨部门的复合型、流域性水污染问题，并非单一总量目标能够解决。

　　“我们的基本结论是，目前的环境问题，除了内在的治理外，最优先的是解决管理体制和机制问题，通过推行良治来解决水问题，这涉及到不同利益主体和不同政策目标的权衡。”王毅说。

　　水污染物增长的拐点尚未到来

　　当前，水污染已经成为中国水问题的核心。中国过去所面对的是传统水污染，到现在已发展成一个复合性水污染问题。王毅举例说，例如过去只是常规污染物，现在是多种污染物复合存在；过去是工业污染为主，现在是生活污染超过了工业污染；过去大家只关注点源污染，现在在很大地区面源污染的贡献更大，对于后者，至今我们对它的了解知之甚少，且没有采取有效的措施。

　　此外，我们对于污染数据也缺少准确的评估，比如国家环保总局和水利部的废水排放总量数据相差约三分之一。

　　王毅表示，根据前面的分析，中国水污染物增长的拐点尚未到来，未来水污染物产生量将不断增长，如果在短期内要减少排放到水体中数量，就意味着大量增加水处理实施，那将是对我们解决问题的决心、保质保量完成这些环境基础设施建设工程和监管能力的巨大考验。因此，我们必须找到最成本有效的路径去解决成长中经济的水污染问题，实现发展和环境的双赢。

　　王毅认为，水治理的模式转型，要从治水目标开始，把效率指标放在优先位置，包括提高水资源生产率、降低污染物产生强度，这在短期内最核心的指标；关于排放总量指标，减排目标可以不变，但需要把实施期延长，如未来15年减排20－30％。此外，还要增加对氮磷等污染物质的控制指标，同时根据不同区域和流域的环境功能要求，采取区域差别政策。

　　同时，加强政府宏观监管；重视制度建设，包括法律的修改和政策的完善。“还有一点需要关注的是流域综合管理。如果我们只把目光放在ＣＯＤ的总量控制，沿用过去技术取向的解决思路，忽视制度安排的缺失和流域尺度的统筹，污染治理的成效是很难持续的，有可能经过一段时间后，会发现需要治理的流域清单在不断扩大。”王毅说。

　　开展流域综合管理迫在眉睫

　　王毅认为，过去我们很多投资和政策（包括污染防治政策）并没有按照流域单元或综合管理的理念进行安排。例如，流域规划中没有把治污放在优先位置；在水治理的投资方向上，工程重点投向河流的下游、城市，但污染的趋势是向上游和农村发展；ＣＯＤ的减排指标的分解也是按照行政区而非流域特点进行，等等。

　　所谓的流域综合管理，就是要在流域尺度上，通过跨部门、跨地区的协调管理，综合开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统的服务功能，实现流域的经济、社会和环境福利的最大化。

　　王毅说，流域综合管理在任何国家实施起来都非易事，也没有统一的模式。在发达国家，实施流域综合管理，关注的主要是环境问题，采取的是分权的思路；在中国，我们起始条件不同，体制、资金等都还不够完备，所面临的问题也复杂多样。“但是，如果不实施流域综合管理，将来面临的情况会更为复杂。”

　　怎样推进流域综合管理？王毅认为，首先要改革流域管理体制，建立新型的流域管理机构，把流域水资源和水环境管理统一起来，综合管理水质水量，并在松花江、太湖、赤水河等典型流域开展试点。第二，探讨流域立法的模式和可行性，把流域综合管理的理念引入到涉水法律的修订过程中。第三，在流域综合管理框架下，修编或制定流域综合规划。第四，推进流域性政策的创新和试点，如在典型流域开展流域主要污染物总量负荷测定和减排目标分解的试点；加强减排配套政策研究；加快城市公用事业改革步伐；加快水价和水权改革的相关政策研究；开展流域生态补偿政策研究与试点。第五，逐步推进流域公众参与，特别是主要利益相关方的参与，减少决策失误，扩大公众参与的渠道，提高其参与能力。第六，加强科技支撑，包括典型流域的水环境监测体系试点，研究制定国家饮用水安全的预警与应急管理体系，开展水利设施的生态调度方案研究与试点示范，加强流域管理的国际科技交流与合作，等等。

　　“总之，中国的水问题正在出现转变，相应的是要采取治理模式的转变”，王毅说：“面对中国多样复杂的流域型水问题，必须开展流域综合管理。虽然要开展综合管理面临多方障碍，没有统一的模式，但通过借鉴国外的经验，更重要的是通过自己的探索，进行统筹设计、综合管理、因地制宜、开展试点、分步实施，这样才能使中国的流域管理不断地推进，使中国的流域生态环境得到不断地改善。”

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