公共财政应该是一笔清晰的明白账

　　潘多拉

　　不能不承认，中国的财政预算只能算是一种“软约束”，表现在计划项目上的粗线条管理，不进行详细无遗的分类安排，不利于有关机构和社会公众的核查、监督，而且各种超出预算标准、违反预算管理的开支行为并不罕见，却少有受到像样的追究，以致一些单位对超预算乱花钱形成依赖，年年审计年年犯而不以为罪。

　　广东省财政厅厅长刘昆在今年的财政报告中提出，2008年广东新增财政的70%用于民生投入。部分人大代表近日要求，既然确定了民生投入的比例，就一定要把“民生”的内容固定下来，财政部门应提供民生投入的明细表，让纳税人能一眼看出自己的钱到底花在哪儿。

　　人大代表对财政报告的意见，一是其中关于“民生投入”的说法太不严肃———按照省财政厅科教文处处长苏凤玲的说法，“教育、卫生、科技、文化、农林水、环保、公共交通、社会保障、城乡社区事务管理应该都属于民生的范围”，除了公检法机关和行政机关的支出外，其他财政支出几乎都是“民生投入”了。这种“民生是个筐，啥都往里装”的做法，显然不是规范的财政统计手段，而且大有“民生秀”之嫌。其二，即便“新增财政70%用于民生”不假，但仅此笼而统之一句话，下面既没有大小分类项目，更没有精确的明细账，而是萝卜咸菜一锅炖，胡子眉毛一把抓，不但普通纳税人无从知道自己所纳税款的去向，连一些具有专业知识的人大代表也是两眼一抹黑，看不清其中的“弯弯绕”，更难以进行有效的监督。

　　其实，科学界定确定“民生”的范围并不难———按照十七大报告第八章“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的论述，民生主要包括教育、就业、增加收入、社会保障体系、医疗、社会管理等六个方面，相关部门不可“指鹿为马”。相较之下，更重要的问题还在于，政府财政报告中对“民生投入”的交代太笼统，集中反映了我国公共财政长期以来缺乏公开性和透明度的弊端。

　　公共财政通过向社会全面、充分的公开，实现高度的透明运行和“阳光操作”，这在世界上一些法治发达的国家和地区已经成为一种成熟的治理模式。有位作家曾这样描绘她亲身体验过的财政公开：“政府的每一个单位的年度预算，公开在网上，让他(公民)查询。预算中，大至百亿元的工程，小至计算机的台数，都一览无遗。如果他坚持，他可以找到民意代表，请民意代表调查某一个机关某一笔钱每一毛钱的流动去向。如果发现钱的使用和预算所列不符合，官员会被处分……”据报道，芬兰中央银行行长某次公务接待，菜单中有一道鹅肝超过了政府的宴请标准，媒体上网查阅菜单后曝光，结果该行长被迫引咎辞职……

　　对照作家笔下的“每一毛钱”和芬兰官员的“鹅肝”故事，不能不承认，中国的财政预算只能算是一种“软约束”，表现在计划项目上的粗线条管理，不进行详细无遗的分类安排，不利于有关机构和社会公众的核查、监督，而且各种超出预算标准、违反预算管理的开支行为并不罕见，却少有受到像样的追究，以致一些单位对超预算乱花钱形成依赖，年年审计年年犯而不以为罪。要使财政预算成为强有力的“硬约束”，关键在于建立严格的现代财政预算制度，使预算真正成为年度立法。政府预算一旦经过立法机关批准，就成为政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行，政府及其官员花钱必须严格依据预算，没有预算，一毛钱也不能乱花，每一毛钱是如何花在了何处，都要对立法机关和公众有认真的交代(这在技术上已经没有任何困难)，否则就可能被媒体曝光，或者受到立法机关的严厉质询，面临巨大的舆论压力和政治压力。

　　当然，从包括民生投入在内的公共财政的全面公开，到建立和完善现代财政预算制度，远非一朝一夕之功。正如一位日本财政学家所言，“预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家组织框架”，因为财政预算与代议制度密切相关，是社会各阶层、人群的利益中枢所在，需要相对独立的国家审计机构严格审计执法，需要立法、行政、司法等权力主体之间的制衡机制作为保障。为履行立法和监督职能，推动公共财政从“糊涂账”走向“明白账”，各级人大机关和人大代表还需要付出大量艰苦的努力。

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