行政诉讼力避地方行政干扰

　　本报记者　宿泱韫　

　　“一些地方相关行政机关的不当干预时有发生，使人民法院特别是基层法院难以独立公正行使审判职能，影响了司法的权威性和公信力。”最高人民法院副院长奚晓明表示。

　　情况正在起变化。

　　中国最高人民法院16日公布司法解释，“被告为县级以上人民政府的案件，一审应当由中级人民法院管辖。”

　　北京大学法学院教授、中国行政法学研究会常务理事湛中乐指，这次司法解释的出台可以说是地方20年来实践经验的总结。

　　仅2003年至2007年的五年中，中国各级人民法院受理一审行政案件47万余件，其中2007年首次突破年10万件。

　　地方实践

　　1月16日，最高人民法院正式公布了＜关于行政案件管辖若干问题的规定＞和＜关于行政诉讼撤诉若干问题的规定＞，这两个规定将于2月1日起实施。

　　司法解释规定，中级人民法院对于当事人以案件重大复杂为由或者认为不宜由基层人民法院管辖，向中级人民法院起诉的；基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，进行提级管辖和指定管辖。

　　湛中乐教授认为，现有的司法解释是对2000年关于行政诉讼司法若干问题的解释的进一步细化。2007年初全国行政审判工作会议就在讨论对管辖权和和解制度的改革。地方上进行了积极的探索。

　　根据现行法律，行政诉讼实行“原告就被告”，即以被告所在地法院管辖为原则。奚晓明说，与政府和其他行政机关相比，行政相对人往往处于比较弱势的地位。

　　而在地方实践中，一方面，由于地方法院的人、财、物诸方面都依赖于本地同级政府，在审理当地政府为被告的行政案件时难免存有顾虑。行政机关的不当干预时有发生，使人民法院特别是基层法院难以独立公正行使审判职能，影响了司法的权威性和公信力。

　　早在2002年，浙江台州就开始了“异地交叉管辖制度”的试行。

　　浙江省台州市中级人民法院从2002年开始，将当地政府为被告的案件交由异地基层法院审判，并于2006年进一步扩大异地管辖的案件范围，赋予原告管辖选择权，准许原告在起诉时既可选择当地法院管辖，也可请求中级法院自行审理或由中院移交异地法院审理。

　　在温州，2007年5月，行政案件“异地交叉管辖制度”开始推行。规定被告为县级以上人民政府、原告人数在十人以上的集团诉讼等社会影响较大、涉及当事人切身利益的案件由中院管辖，中院经审查后再指定被告所在地以外的基层法院审理。制度推行后，据当地法院统计，2007年1至9月所审结的行政诉讼案件，原告胜诉率将近五成，胜诉率得到提高。

　　定义“重大、复杂”

　　中国现行行政诉讼法规定，基层人民法院管辖一审行政案件。而中级人民法院管辖的包括：确认发明专利权的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件。应该说前两类规定很清楚，但对于“本辖区内重大、复杂的案件”并没有明确界定。

　　今次出台的＜关于行政案件管辖若干问题的规定＞明确，这些“重大、复杂的”案件包括：对于被告为县级以上人民政府的案件（以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件除外），社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件，以及其他重大、复杂案件。按照行政诉讼法的规定，“县法院审本县政府”的状况就可以通过中级法院审理，或其他基层法院异地审理来有效避免。

　　而＜关于行政诉讼撤诉若干问题的规定＞也规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以建议被告改变其所作的具体行政行为，原告同意后可以申请撤诉。

　　湛中乐教授认为，司法解释发挥了法院纠错的主动性和监督作用，法院主动干预。以前规定不得调解，公权力不得处分，这次的司法解释在强调和谐社会和司法公正的大背景下出台，主要的意义第一在于促进了司法公正，排除行政干扰，第二是便民。

　　但国浩律师集团事务所律师斯伟江认为司法解释只是改革的一小步，还应给原告更多的自主权，例如，从目前的地区内跨县审理，到跨地区审理。就他接触的大部分行政诉讼当事人来说，比起跨区诉讼的额外费用，他们更在意诉讼结果的公正。

　　不过，湛中乐对此持不同观点，他认为司法解释第九条“中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件需要由上一级人民法院审理或者指定管辖的，参照本规定”事实上也起到了约束中级人民法院的效果。

　　但是，许多行政法学专家指出，只靠法院系统自身的努力，不可能从根本上解决非法干预问题。奚晓明也坦承，指定管辖、异地审理和提级管辖等方式的初衷是排除行政权力对于司法权的不当干预，但“无法完全避免”。

　　“现在最大的问题是行政诉讼法落后于时代的需要。”湛中乐表示。

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