排除性条款出台内幕：低保户为何不能享受空调

　　作者:南方周末记者 姚忆江 实习生 秦旺 发自广州

　　对于哈尔滨市的“低保户”安绍华来说，6000元奖金如同烫手的山芋。

　　这钱是安绍华用命换来的——2002年5月，他揣着5万多元公款去银行，路遇4名劫匪。安绍华拼死保住了公款，为此付出了重度颅脑伤、双侧股骨头坏死的代价。此后，他只能拄着拐杖走路，而妻子也下岗了，2003年，这个家庭成了哈尔滨道里区的低保户。

　　2007年7月，被评为“黑龙江省见义勇为先进个人”的安绍华，获得了省政府颁发的6000元奖金。他本打算用这笔钱为读大学的儿子买台电脑——学机械设计的孩子一直在“蹭”同学的计算机。但2007年哈尔滨市实施的《城市居民最低生活保障办法》规定：一年内新购置彩电、冰箱、音响等价值1000元以上的家用电器及高档家具的，不得享受低保待遇。

　　这个“办法”还规定：投资股票、孩子在中小学自费择校者，不能享受低保；人均住房面积超出本市上年度城市人均住房面积标准1倍以上的家庭，不能享受低保；拥有宠物等非必需生活消费品，也不能享受低保。2007年，哈尔滨的一位残疾人因为捡到一条瞎眼流浪狗，差点被取消了这项福利。

　　这些规定被称为“排除性条款”。这也不仅是哈尔滨的“专利”，几乎中国每一个城市都有类似规定。比如，北京的低保户同样没资格养狗；重庆市的低保户不能有空调——虽然这个城市被称为“火炉”。

　　“家计调查”

　　中国现行的城市低保制度，是1993年在上海最先建立的。此前，政府接济的对象只限于“三无”人员——无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人，残疾人和孤儿。

　　但1990年代的中国发生了激烈的经济转轨和社会转型，下岗、失业愈演愈烈，贫富差距越拉越大，这迫使政府不得不改革社会救济制度。于是，新低保制度所覆盖的人数大大增加，其中大部分是下岗职工。

　　对于这些尚具备劳动能力，却因经济结构转型而陷入贫困的人群，政府部门必须对他们进行“家计调查”——符合条件者，才能给予享受低保的资格。“毕竟，不能让纳税人的钱投入到不该投入的地方。”中国社科院副研究员葛道顺说。

　　面对大量可供选择的救济对象，民政部门需要投入更多人力。但基于有限的财政，他们无法大量招聘人员进行“家计调查”，而是将眼光投向社区中的群众自治组织——居民委员会。

　　居委会主要负责低保申请、基层审核、张榜公布以及动态管理等几方面的工作。“虽说审批是由区(县)民政局负责，但申请低保的人太多了，他们不可能了解每个家庭的状况。居委会的调查意见，就成为了申请成功与否的关键。”暨南大学管理学院行政管理系教授林毓铭说。“进入基层审核程序后，居委会派出至少两名工作人员，前往申请家庭进行入户调查。”广州市高第社区居委会副主任钟慧玲介绍，“一般提交申请后10个工作日内，居委会就会上门。”

　　钟慧玲称，他们首先会核实申请者的资料，然后观察家里的经济情况，最后是向申请者的邻居询问。如果申请者家里有残疾人，要看他的残疾证明；如果有小孩上学，就要出具学校证明；如果家里有人上班，那么出具其收入证明。“关键是必须加盖工作场所或工作单位的公章”。

　　此方式在新低保制度开展之初，发挥了很大作用。但2001年民政部要求在中国全面扩保后，也逐渐显现出了它的弊病。1998年底，全国城市低保对象184万人，2001年底一下子达到1170万人。为此，国家必须多付出至少50亿的资金。“应保尽保”的方案让一些人开始绞尽脑汁钻空子。“而居委会工作人员本身专业素质、学历低的特点，使得调查不够专业。”葛道顺说。毕竟，中国70%的社区居委会成员文化程度在高中以下，其中初中学历以下的约占1／4。他们的工作也确实琐碎——比如广州大马站社区居委会，每个工作人员要管240户的社区工作。而核查低保只是居委会工作的一部分。“我常看到有人开着汽车、牵着宠物狗去领低保。”哈尔滨低保户安绍华说。此间，一些骗保、人情保、关系保的行为相继在各地媒体上曝光——2006年，央视《焦点访谈》报道，湖北省通山县两名副局长也享受着这份“特殊待遇”。

　　是否养狗：最直观的判断标准

　　连续的负面新闻，使得各地民政部门成为公众指责的对象。痛定思痛，各城市陆续制定出一系列限制低保户消费行为的“排除性条款”。“细化是迫不得已。我们下去调研时，很多居委会干部称，像‘收入低于多少就符合低保条件’这类规定让他们很难办，因为他们没办法调查清楚。”武汉大学社会保障研究中心主任邓大松说。广州一位居委会负责人则称，一个家庭的实际收入很难调查，比如他们是否在外打零工、做小生意，尤其是有没有存款。

　　因此，就有了不准养宠物、不准使用高档电器、不准开汽车摩托车等等规定。“政府会盯着你的消费核实收入情况，”邓大松说，“因为你养了猫养了狗，你用了空调，就证明了你的收入足够高了，自然也就不再有资格享受低保了。”

　　条款细化后，居委会的一些优亲厚友的违规行为，得到了很好的监督。因为这些条款非常具体，使用空调、养宠物、小孩是否择校，这些行为是无法瞒过街坊邻居的。“条款越细化越具体，低保局的审批工作就越容易开展。”哈尔滨市阿城区低保局局长矫晓玲说，“哈尔滨市的新办法出台后，我们的管理中更有依据，这让我们在2007年接到的投诉要比往年少了30%。”。而在新方法实施后，他们按此进行调查，共清退了1600多名不合格者，超过往年的两倍。

　　一放就乱，一收就死？

　　细化的排除性条款给执法者带来了便利，但遭到强烈质疑。中国人民大学社保中心副教授韩克庆认为：“政府给低保户的是救济，不是同情、怜悯、施舍和惩戒。”而那些剥夺他们的子女接受“择校就读及在高额收费的高等院校或者系、专业就学”权利的条款，尤其不公平。重庆市人大代表彭应吉在2007年的该市“两会”上，也提案要求取消低保排除性条款。

　　不断高涨的民意，使得重庆市政府下决心修订2002年制定的老办法。“当初为了便于基层干部直观判断，便于对低保户的监督。现在看来，操作时有不尽情理的地方。”重庆市政府法制办法规二处殷处长表示。

　　关于宠物——低保户反映他们养狗多半为了解闷，而他们养的大多是流浪狗，或是亲戚朋友送的；空调也来源于亲友，他们只是在最热时开上一两个小时。

　　重庆最初的应对之举是细化排除性条款。2002年的办法规定：家庭中使用汽车、摩托车、手机、空调、计算机的，不得享受城市低保。而新的意见稿把一条规定细化为两条：家庭拥有汽车或提出申请前半年内购买摩托车、钢琴、空调、计算机等非生活必需品的；家庭通讯费用总额超过当地最低生活保障标准20%的，不得享受城市低保。“养宠物不得领低保”的规定，也被废除。

　　哈尔滨在2007年新出台办法也体现了类似思路，排除性条款由原4款增长为11款，其中不得养宠物改为不得养高档宠物。“制定政策只能保证其相对合理性，没有硬性规定就无法保证公正与效率。”哈尔滨市低保局一位官员称。

　　但这样做似乎只是脚痛医脚，头痛医头。一些规定现在看来比较合理，但过几年是不是适用，谁也说不准——最低生活保障紧跟着社会生活水平变化，比如今天的手机、空调不再是奢侈品。如果新规定两年还要重新修订，就显得地方立法不够严肃。

　　为避免陷入困境，重庆市法制办最终决定：在新修改的条例中并不列举任何排除性条款。“我们并没有规定比如说有汽车的不能享受，电话费超过多少的不能享受，而是授权各区、县民政部门根据具体情形，来拟定排除性条款。”重庆法制办殷处长说。

　　问题看似已经得到了解决，但将制定条款的权力给了下级政府，又如何保证他们公正执行政策？“这似乎和中国独特的‘一放就乱、一收就死’的经济现象步入了同样的怪圈。”贵州大学管理学院教授熊竹沅说，“关键在于中国各级政府的行政目的不统一，所以在执行同一政策时，结果往往千奇百怪——这致使上级机关不敢充分放权。如果把政策制定把握在手里，又会让上级机构无法针对纷繁复杂的社会情况。”“所以，出现很多个性化需求与政策规定之间的矛盾就容易理解了。”熊竹沅说，“只有政治体制改革深化到某种程度时才能解决。”

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