梅新育：粮价恐慌时代的中国战略

　　作者：梅新育

　　民以食为天，古今中外，粮食短缺、饥荒与政治动荡从来就只有一步之遥，这一轮世界性粮价上涨也不例外。从去年开始，印度、也门、墨西哥、布基纳法索、摩洛哥、塞内加尔、毛里塔尼亚、东帝汶……一个又一个发展中国家爆发过去十年全球食品价格稳定时期所未见的粮食骚乱。现在，连阿根廷这样上百年来的传统农产品输出大国，意大利这样的富裕国家，也出现了声势颇为浩大的“罢食”行动，抗议食品价格暴涨；委内瑞拉这样石油收入猛涨的国家，也出现了牛肉、鸡肉和牛奶供应短缺的问题。全球粮食价格恐慌的时代似乎已经到来。

　　中国应该发挥大国优势

　　动荡之际，任何政府实施直接管制的冲动都格外强烈。在这场粮食危机中，已有不少国家和地区采取了限制出口的措施：阿根廷2007年12月初暂停出口小麦，以评估严寒天气带来的损失；印度政府担心大米短缺，已经对出口实施限制；俄罗斯政府采取了一系列关税措施，对小麦等农产品征收高额出口税，放宽对肉类产品的进口限制……相信这份名单很有可能会继续加长。

　　然而，正如联合国粮食计划署等有关国际组织一再指出的那样，世界粮食产量足以养活全球人口，且增长快于人口增长；世界粮食市场动荡的关键并不是粮食总量不足，而是粮食分配不均，以及生物燃料行业的“异军突起”。鉴于采取了上述出口限制措施的国家要么是传统的粮食出口大国，要么也是粮食产量甚高、农业发展潜力巨大的国家，还不是粮食供求缺口最大的国家，这些措施可能进一步恶化粮食分配不均，加剧国际粮食市场的动荡。

　　我们已经无数次看到，恐慌性的集体行动是怎样使得本来还可收拾的局面最终彻底崩溃，现今的国际粮食市场未必就不存在这样的风险。因此，作为一个大国，一个正力图在国际经贸领域赢取越来越多话语权利的负责任大国，中国完全有必要提出规范各国粮食市场保护措施，避免在恐慌性的集体行为逻辑下导致局面不可收拾。

　　在规范粮食出口禁止和出口限制方面，本来有现成的国际规则。《关贸总协定》第十一条对其就有明确的规定。在这种情况下，我国可以在世贸组织和联合国粮农组织内部提出各国应该重新审视自己的限制粮食出口的政策，通过多边会议等方式推动世贸组织成员方就此达成共识，从而为落实和发展国际经贸规则作出自己的贡献。

　　此举的意义还不仅仅局限于此次粮食市场动荡。从长远来看，尽管有些人声称中国是国际贸易体系的最大受益者，但作为拥有独立利益的大国，随着实力的增长，中国对西方主导制定实施的现行国际经贸规则的不公正性体会也日益痛切，现行国际经贸规则日益构成制约中国实力进一步发展的桎梏。不可避免地，当中国成为世贸组织享有全部权利的成员之后，中国必然要行使她的合法权利，力图推动国际经贸规则向更符合自己期望的方向演化。相应地，中国财经外交的主题将逐渐从“与国际惯例接轨”向“推动规则演化”转变。推动规则演化需要有足够的实力为基础，主导、影响规则演化又将更好地维护和增强自己的实力，不能推动规则演化的国家实力增长将很快达到他人主导规则所能容许的极限。在这个竞争的国际经济体系中，中国到底能否化蛹为蝶、鱼跃成龙，取决于中国推动规则演化的努力究竟能否成功，取得多大成功。为此，我们应该积极主动抓住一切机遇。

　　考量约束条件

　　毫无疑问，我们在国际经贸组织提出、倡导某项规则的时候，必须充分考虑这项规则是否会在长期内对我国构成无法容忍的束缚。从是否约束我国的角度看，我们可以将规则划分为三类：

　　一类是无论短期还是长期都不会束缚我国的规则，对此，我们应当大力倡导和推动实施。

　　一类是在长期、短期内都对我国构成无法忍受的束缚，对此，我们自是不应提出和倡导，而是应该旗帜鲜明地反对和抵制。

　　上述两点都毫无疑义，可能发生分歧的是对短期内可能制约我国行动选择权、在长期内却不构成额外制约的规则该当如何？如果说原则上对这类规则我们也应当加以倡导，那么又如何判断一项短期内制约了我国行动选择权的规则在长期内并不构成额外束缚？

　　世贸组织粮食出口禁止和限制规则就是如此，因为在其他许多国家限制农产品出口的同时，中国也对粮食产品出口连续采取了几项措施。我们要倡导强化对粮食出口禁止和限制措施的约束，就必须深入考虑是否会搬起石头砸自己的脚。迄今，我们对粮食产品出口采取的措施有以下3项：

　　2007年12月14日，财政部和国税总局宣布从12月20日起取消小麦、稻谷、大米、玉米、大豆等84种原粮及其制粉的出口退税。

　　12月30日，财政部宣布2008年全年对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等原粮及其制粉产品征收5%~25%不等的出口暂定关税，涉及57个税则号列为8位数的产品，其中麦类出口暂定税率为20%，麦类制粉出口暂定税率为25%，玉米、稻谷、大米、大豆出口暂定税率为5%，玉米制粉、大米制粉、大豆制粉出口暂定税率为10%。

　　几乎同时，经国务院批准，商务部从2008年1月1日起，对小麦粉、玉米粉、大米粉等粮食制粉实行出口配额许可证管理。

　　其中，取消出口退税不属于出口限制或禁止，而是属于取消出口激励措施，因此与《关贸总协定》第十一条和世贸组织《农业协定》第十二条并无冲突，开征出口税和实行出口配额许可证管理属于出口限制范畴，如果我们倡导强化对粮食出口禁止和限制措施的约束，我们自己在采取这两项措施的时候可能会面临一定程度的掣肘。对此，我们需要认识到以下几点：

　　首先，在当前的粮食动荡中，我国总体形势并不算坏，我国粮食总产量可以自给，除2004年净进口502万吨之外，2001年～2006年我国谷物及谷物粉净出口量在246万吨(2006年)～1987万吨(2003年)之间，2007年1月～10月为711万吨。即使出现最糟糕的世界市场粮价高涨而国内粮价完全与之同步的情况，贸易顺差居高不下、储备充裕的我国也完全拥有足够的进口支付能力。认识到这一底线，我们就无须过度紧张以至举止失措。

　　其次，我国并不需要征收禁止性出口关税，也不必将出口配额减少到仅有象征性意义的程度，因此，履行世贸组织《农业协定》第十二条对粮食出口禁止和限制措施的约束，对于我们并非不可承受的束缚。

　　最后，从长期来看，对粮食产品开征高额出口税和实行出口配额许可证管理可能并非遏制国内粮价上涨和通货膨胀的最优方案。开征高额出口暂定关税和实行出口配额许可证管理措施有制定实施程序简便之优势，能够较快地对市场形势作出反应。假如全球通货膨胀压力加大是一个短期现象，这毫无疑问是最优选择，我们可以在粮价回落、而这类措施的规避行为尚未普遍之时就取消它们；但是，如果全球通货膨胀压力加大是一个长期现象，出口税和出口配额许可证管理也无助于降低国内粮价，反而会因为规避行为泛滥而需要付出巨大的执行成本，在这种情况下，与其徒劳地企图消除粮价上涨和通货膨胀，不如接受与通货膨胀同行的现实，通过对受冲击最大的弱势阶层给予补助等措施，避免粮价上涨和通货膨胀动摇整个社会秩序。在这种情况下，我们在国际上主动倡导对实施一项我们自己也不应长期实施的措施加以约束，换取对推动国际经贸规则演化主导权的掌握，又何乐而不为呢？

　　(作者为商务部研究员，本文仅代表个人观点)

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