当前经济社会政策应聚焦到消费上来

　　刘尚希

　　国民消费率低下，是我国当前面临的毋须争辩的事实。从纵向来简单勾画一下，不难看出，我国的消费率是不断下滑的。1978-1992年，消费率都在60%以上，其中1981年达到67.1%，这也是改革开放29年中消费率的最高点；1993-1998年，其消费率降到了60%以下，但相对平稳，这5年的消费率都在58%-59%；1999-2001年，消费率曾又上升到60%；2002年之后，消费率快速下滑，2006年降到了50%，这与消费率历史最高点的1981年低了17.1个百分点，也比1978年低了12.1个百分点。从国际视野的横向比较来看，中国的消费率既低于发达国家，也低于发展中国家，在世界上的正常经济体中是最低的。也正是基于这样的事实，党的十七大报告明确提出了要不断扩大消费需求，提高消费率。这不仅仅是实现经济增长主要依靠投资、出口拉动转向消费、投资和出口协调拉动，而且也是解决一系列民生问题，实现发展成果国民共享，促进社会公平与正义的基础。

　　消费率低下的后果：既损经济，又害民生

　　1.消费率低下，总体表明我国现阶段生产力水平下的消费不足。而消费长期不足的后果是导致国民经济失衡、失稳和经济增长质量下降。　

　　这从宏观经济运行来观察，由于消费率下滑，至少带来了“三高”：高储蓄、高投资和高顺差(净出口)。准确一点表达，至少可以说，储蓄率、投资率和净出口率都在快速提高。进入本世纪以来，储蓄、投资和净出口都处于高位，2006年三者均达到历史新高，分别为50%、42.7%和7.3%，比改革开放起步的1978年分别高出了12.1个百分点、4.5个百分点和7.6个百分点。净出口不断上升，说明外部失衡在加剧；而投资率不断提高，说明内部失衡也在加剧。 　　

　　失衡是脆弱性的一个重要指标，失衡状态下的稳定，是一种脆弱的稳定。哪怕是风吹草动，都可能引致国民经济失去稳定。失去稳定，也就意味着危机。如果消费率继续下滑，这种内外失衡的状态不断加剧，发生经济危机就是顺理成章的事情。　

　　经济增长质量低下的状况长期来难有起色，这实质上也与消费率下滑密切相连。经济体系是一种复杂的循环状态，当消费率过低时，经济增长就只能越来越依靠投资和净出口。而高投资则意味着在维持一定产出的增长时投入了更多的资源，高投入自然带来高排放。这就像人吃饭一样，吃得多，自然就拉的多。高消耗、高排放，必然是低效率。在消费率低下，甚至不断下滑的情况下，转换经济增长方式的内部压力不会产生，而仅仅靠政府的外部干预显然是难以奏效的。低消费粉饰了经济的繁荣，而掩盖了增长质量的低下。从整个经济体系的循环来看，消费率过低是导致经济增长质量难以提高的重要原因。消费的剩余是储蓄，而储蓄无非是分解为投资和净出口，在当前条件下，依靠净出口率提高实现的经济增长依然是低质量的。从出口产品的结构和贸易条件的恶化就可以得知，净出口拉动的经济增长也是以高消耗、高排放而实现的。　　

　　2.从社会发展和人类发展的角度观察，消费率低下所表明的消费不足，同时意味着社会发展和人类自身发展的滞后。　　　

　　事实上，我国消费率下滑已经不是一个短期现象，已造成了许多我们称之为“民生”的问题，而这些问题实质上就是消费不足和消费严重不平等的问题。消费率低下的状况会阻碍人的素质和能力的提高。一个国家人口的素质和能力不会凭空产生，是消费的结果。人的体能素质、文化素养、劳动技能以及道德水准，都不会在物的生产过程中形成，而只能是通过消费(物质产品和精神文化产品的消费)——人口、劳动力的生产和再生产过程来实现。消费率下滑也加剧社会的不平等。人和社会的发展，都是通过消费来实现的。物品的消费、教育的消费、卫生保健的消费等等，是任何社会成员须臾不可缺少的。消费率下滑首先挤掉的是精神文化产品的消费，其次挤掉的是教育和卫生保健的消费，对中低收入阶层来说，这种“挤出效应”十分明显。如果一部分社会成员的消费只是剩下了吃的、穿的等物质产品的消费，知识、素质和技能的差距就会拉大，社会成员参与经济循环和社会、政治的机会就会变得严重不平等。　

　　这样一来，消费率低下会导致发展的畸形。长期消费不足会使全社会物的生产和人的生产失调，导致整个社会呈畸形发展状态。生产是手段，消费是目的。当生产与消费的这种关系被颠倒时，物的生产就会因失去目的而异化为社会有机体身上的“毒瘤”，而使人类发展和社会发展陷入病态。

　　提升消费率是化解经济、社会矛盾的共同钥匙

　　经济问题和社会问题是相互交织的，而且相互影响，彼此激化，单打一来解决难以收到良好效果。　

　　但长期来我们形成了一种西医式的思维，习惯于头痛医头，脚痛医脚。即便是宏观经济中的问题，如对储蓄、消费、投资、顺差等相互联系的宏观经济变量，在宏观调控中往往也是强调“有什么问题，就解决什么问题”，缺少辨证施治的整体观，更遑论分属于不同学科领域的经济问题和社会问题综合起来考虑并加以解决。　

　　从经济层面来看，消费无疑地是属于社会总需求的重要组成部分，过去对“扩大内需”的理解有一定偏差，片面追求需求的总量指标，没有把落脚点真正放在消费上。尽管投资、消费、净出口都构成社会在一定时期内的最终需求，但在支出的终极意义上，只有消费需求才是最终需求，投资不过是由消费需求引致的需求。如果经济的增长一味地依靠投资和出口这“两驾马车”，就会导致许多问题，如大量顺差带来的国际收支不平衡、外汇储备持续增长的压力、流动性过剩等等。实际上，当前面临的宏观经济矛盾和问题都是与我国长期延续下来的“注重生产，轻视消费”的发展模式相关联的，无非是在当前它们的程度更为加深了而已。要改变这种状况，关键是扩大消费需求，而不是笼统地扩大社会总需求。

　　从社会层面来观察，消费属于民生问题。加强社会建设，保障和改善民生，使每一个社会成员“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，从而推动和谐社会建设，很自然地依赖于消费率的提高，因为这些问题实质上都是消费问题，也只有落到消费上，社会建设的目标才可能实现。脱离消费来谈民生，脱离消费率的提升来讨论民生的改善，那只是纸上谈兵。　

　　如果经济层面的问题属于一个集合，而社会层面的问题属于另一个集合，那么，两个集合之间存在一个交集，即存在一个共性的问题：消费。这个交集可能隐藏了解决经济层面问题和社会层面问题的一把共同钥匙。消费率下降所反映出来的消费不足，引发了储蓄过剩所带来的一系列经济问题；而消费率下降过程中的消费差距拉大，导致了一系列的民生问题。既然消费问题同时包含了经济、社会矛盾的胚芽，那么，把政策聚焦于消费问题，就可收到双重功效。　

　　面对经济、社会矛盾相互交织的状态，如何化解，仍还在探索之中。囿于长期来的思维习惯，经济领域中的问题靠经济政策来解决，社会领域中的问题靠社会政策来化解。一般而论，这也是正确的，但鉴于我国当前宏观层面上所面临的问题和矛盾的特殊性——都集中在消费问题上，不宜“各自为政”，而应把宏观经济中的矛盾和社会建设中的民生问题统筹考虑，经济政策和社会政策都应聚焦到消费上来，这样，它们就可以形成合力，使政府的经济政策能推进民生问题的解决，也使政府的社会政策有助于宏观经济矛盾的化解。显然，这样的“政策配方”可以大大提高政策的效力。　

　　扩大公共消费，可收一箭双雕之效

　　从财政政策来看，原本同时具有经济政策和社会政策功能，但自1998年以来，一直主要是作为经济政策即作为政府需求管理的工具来使用的，社会政策功能很弱。尽管2004年转向以“控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支”为内容的稳健财政政策，更加注重社会公平，但这一政策的阶段性特征并不很清晰，除了“控制赤字”有一定的针对性之外，其他三条内容可适用于任何时期，当前财政政策的着力点仍有待于进一步明晰。若以“公共消费”为财政政策着力点，则可以使经济政策和社会政策在财政身上融合起来形成合力，有助于化解当前经济、社会中相互纠缠的种种矛盾和问题。　

　　1.财政政策应进一步转向公共消费

　　作为政府重要的政策手段，财政政策既可以通过公共投资来刺激经济增长，这正是积极财政政策的典型特征；也可以通过公共消费来带动内需，扩大消费对经济增长的拉动力。以公共消费为重心，在经济学的意义上，其实质是转换经济增长的动力，从主要由投资、出口拉动转变为主要由消费、投资与出口来协调拉动。单纯从GDP数字上看，无论靠什么来拉动没有什么差别，但增长的内容及其分配格局将会有很大的不同。以消费为主要动力的经济增长，意味着高投入、高消耗的增长方式发生改变，增长质量提高。在社会学的意义上，向以消费为主要增长动力的转变，同时也意味着增长成果将会使更多的社会成员分享，改变高投资下形成的过分向资本倾斜的初次分配格局，提高劳动报酬的比重，并通过公共消费直接调整第二次分配结构，从而可以优化社会结构，促进社会公平。　

　　因此，以公共消费为重心的财政政策可以把经济政策的功能和社会政策的功能融于一身，有利于协调生产与消费、经济与社会、效率与公平之间的矛盾。从这里可以看出，财政政策具有双重属性、双重功能和双重作用，既可以作为经济政策来使用，亦可以作为社会政策来运用。近年来调整支出结构，向社会性支出倾斜，扩大公共消费，“民生财政”趋向日渐凸显。从经济的视角来看，这有利于调整积累与消费的比例关系、降低过高的储蓄以及减少外贸顺差，无疑有助于化解我国现实宏观经济中的许多具体矛盾。但公共消费的扩张力度不大，未能带动国民消费率的提升，消费率依然不断下滑，故而实际的效果并不明显。从社会发展的视角来看，我国当前如何统筹经济与社会发展、构建和谐社会是全社会都在关注的大问题，而教育、医疗、社保等公共消费问题则成为时下公共政策的作用重点。解决经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，需要大力研究并实践科学的社会政策，而财政政策自然在这方面可以有效地发挥作用。 　

　　公共消费的问题，是当前我国经济与社会协调、可持续发展的核心问题。对于财政政策而言，无论是构建和谐社会、经济与社会的统筹、区域之间的协调，还是民生问题的解决，实际上都归于公共消费。从这点来说，当前我国实施的财政政策改变了在经济增长方面的单一作用，而同时加强了其在社会发展方面的功能，表现政策重心正在转向公共消费，社会政策的功能在增强。　

　　2.调整公共支出结构，扩大公共消费

　　公共消费的实现形式是财政支出，在调整支出结构过程中，应以公共消费为导向，以社会性公共消费为重点，不断提高教育、医疗、社保等领域的即期消费支出和相关的消费性投资，压缩政府自身消费引致的过高行政运行成本，尽力提高公共消费对居民消费的带动作用。　

　　这需要从三个层次入手来进行调整：一是调整公共投资与公共消费的比例关系，逐步提高后者的比重。二是调整公共投资中生产性投资与消费性投资的比例关系，也就是在传统体制下我们常讲的“骨头与肉”的比例关系，适当提高消费性投资的比重。三是调整公共消费结构，逐步降低政府自身消费，也就是行政运行成本，同时提高社会性消费在公共支出中的比重。　

　　与此同时，还需要进一步调整公共消费的社会结构和区域结构，依然要向农村倾斜，向中西部倾斜。

　　首先，从社会结构来看，扩大公共消费，应更多地向农村倾斜。建设社会主义新农村，应注重提高农村公共服务的数量和质量。结合城镇化的需要，如下两类公共消费支出是农村迫切需要的：一是公共服务设施的建设支出，也就是在前文提到的消费性投资，如乡村道路、公共卫生设施、公共文化设施、医疗站点、校舍等等；二是用于公共服务的直接支出，也就是即期公共消费支出，如基础教育、职业教育、就业培训、卫生防疫、社会保障、公共设施维护等。在公共消费中，农村居民所占的比重应逐步得到提高，以尽量弥补这方面的历史欠账，不断缩小公共消费方面的城乡差距。　

　　其次，从地域分布来看，扩大公共消费，应更多地向中西部倾斜。我国中西部广大地区总体上处于不发达状态，尤其是公共消费，长期严重不足。无论是从经济协调发展来看，还是从社会公平来观察，逐步提升中西部地区公共消费的质与量是十分必要的，在国家财政实力已经大大增强的情况下，这也是可能的。一方面，在中央政策导向上进一步明确扩大公共消费的倾向性及其重要性，防止政策信号不清晰而导致迟疑；另一方面，引导中西部地区的公共支出调整向公共消费倾斜，加大对教育、医疗、社保、公共服务设施建设的投入，防止因为“生产”的不发达而把政策的注意力过多地放到GDP的规模扩张上。

　　作者单位：财政部科研所

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