刘晓忠：税制痼疾扭曲经济结构 改进需条块协调

　　税制痼疾待破局

　　当前的分税制税种结构体系，增加了财政预算和财政转移支付制度的承载压力，一定程度上影响了央行货币政策的实施效果；而且进一步加剧了中央与地方财权与事权的匹配矛盾，并导致土地财政、地方隐性负债等问题日益突出。

　　国家税务总局局长肖捷在全国税务工作会议上表示，明年将着力抓好地方税制改革，按照财力与事权相匹配等要求，把地方税制改革和完善作为下一步税制改革的一项重要内容（12月26日《第一财经日报》）。显然，这是自1994年分税制改革以来，官方首次把理顺中央地方税制作为税改的重点。

　　中国当前的税收体制结构，按税种收入分为了中央税、地方税和中央地方共享税。其中中央税主要为增殖税、关税等大税种，共享税主要以所得税等为主，地方税主要为资源税、契税和土地增殖税等相对较小且征收难度较大的税种。据国家税务总局的数据显示，今年前11个月地方税收收入为4029.16亿元，同比增长33.29％，所占全国税收的比重不足9％。

　　税制痼疾扭曲经济结构

　　这种分税制税种结构体系，不仅增加了财政预算和财政转移支付制度的承载压力，一定程度上影响了央行货币政策的实施效果；而且进一步加剧了中央与地方财权与事权的匹配矛盾，并导致土地财政、地方隐性负债等问题日益突出，也给以基本公共服务均等化为基础的财政公共化转型带来了现实考验。

　　由于1994年分税制改革在中央与地方政府间的财权与事权上的考虑不足，出现了财权上收而事权下放的不合理格局。财权与事权的匹配失当促使地方政府想方设法进行财政创收，当前地方政府浓重的土地财政客观上刺激了近年来地价与房价的联动上涨，无形中提高了地方经济发展的成本。

　　这种权责失当还影响了政府在经济建设功能与公共管理和服务功能方面财政投入的偏离。一直以来，由于在官员政绩考核体制上偏向经济建设业绩，财政政策与预算优先考虑收入，导致地方政府把有限的财政资源过度向经济建设领域配置，弱化了地方政府在公共产品、服务和管理方面的投入，加剧了居民公共产品和服务需求的增长与地方财政公共化投入不足的矛盾。这也整体上加剧了经济增长的内外失衡，地方政府为加快地方经济建设，导致投资过热长期以来一直难以得到有效遏制，从而加剧了中央政府宏观调控与地方政府经济功能间的矛盾和博弈。

　　改进税制需条块协调

　　显然，从1994年分税制改革以来所暴露出来的这些现象，不仅反映了当前税制改革的必要性和迫切性，而且也揭示出了税制改革的复杂性和艰巨性。笔者认为，税制改革是一个典型的系统工程，必须做到相关配套改革的协调推进。

　　首先，应协调推进中央、地方政府税种结构调整与财政预算和财政转移支付体制改革。笔者认为，在合理配置中央与地方政府的税种结构上，可以考虑中央政府以增殖税与关税等全国性税种为主，省级政府税种主要以所得税、营业税等为主，而市县政府考虑以财产税等相对稳定的税种为主，构筑三级财政预算体系，为各级政府财政预算单位提供相对稳定的税收来源。在此基础上把政府的公共产品和服务职能交给地方政府。同时，完善中央与地方（省级）、省级与市县级政府的财政转移支付制度，减少财政转移支付的中间传导环节；进一步加快《预算法》修改和《财政转移支付法》的出台，打破部门预算的财政预算格局。

　　在中央与地方政府税种结构合理配置的前提下，加强和完善地方预算制度改革，并通过修改《预算法》等相关法律法规，适当允许地方政府享受发行市政债的权力，引导地方政府走出土地财政式的、拔苗助长性的城镇化建设道路。

　　此外，协调好税制改革、财政预算体系改革与央行的货币政策间的关系也十分必要。当前的税制与财政预算制度客观上影响了央行货币政策的效果：一方面，由于分税制下中央与地方财权事权的配置失当，中央政府庞大的财政收入大部分通过中央与地方政府的转移支付来进行，在部门预算为主和财政预算体系不完善、不精准的情况下，一直以来都存在着财政超收和年底财政突击花钱等问题，这客观上给央行带来的被动性，影响了货币政策的有效性和稳定性，如央行需要对财政年底突击花钱问题动用对冲工具加以冲销。

　　另一方面，由于当前的税种结构和税收优惠政策主要以鼓励资本为主要特征，这客观上导致当前投资过热高温不退，如当前企业所得税税前抵扣标准的统一，降低了资本的税负成本。同时税收在促进消费和收入再分配领域方面的作用却有限，个人所得税即便本次税前抵扣再次提高到了2000元，仍然难以发挥税收中性原则和分配再调节原则，客观上影响了内需的进一步启动。这些问题增加了央行货币政策的抉择难度，也影响着货币政策的有效性。显然，协调好税制改革、财政预算体系改革与央行货币政策的关系，将有助于缓和当前中国经济所存在的内外失衡矛盾，矫正投资———出口的过快增长。

　　总之，改革当前的税制税种结构所牵涉的领域和利益关系相当庞杂。因此地方税制改革和完善仅是当前税制改革的开始，科学合理地完善中国的税制税种结构将任重道远。

　　□刘晓忠(北京普蓝诺经济研究院研究员)

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