尹中立：哪些因素使房地产调控打了折扣

　　□中国社科院金融研究所 尹中立

　　自2005年以来，我国政府出台了“国八条”、“国六条”等一系列调控房地产的政策，但房地产市场却出现了“越调越涨，越调越高”的现象。正确认识这一现象，不仅关系到房地产市场的健康发展，也关系到今后的宏观决策。

　　影响房地产调控的因素分析

　　1994年开始，我国也出现了房地产热，但政府出台了一系列政策之后，效果立即显现出来。应该说，本轮调控与上一轮调控的方法和手段基本相同，主要是控制土地和信贷“两个闸门”，但效果却有明显差异，主要原因有以下四个方面。

　　第一，房地产投资主体发生了根本性变化。将目前的房地产市场和10年前的房地产市场进行对比,我们可以看出，最大的不同是购买的主体发生了根本性的变化。1998年之前,买房的主体是“单位”，个人购房所占比重只有30%左右。“单位”主要是国有的，中央一道指令就可以很快将房地产的供给和需求都压缩下来，因此，价格不太重要,决策者只要关注投资规模就可以了。而10年后的今天,买房者主要为个人，个人购房所占比例超过95%。个人投资的行为主要关注价格的走势,中央的行政指令无法直接改变个人的投资行为。因此，今天的市场调控必须以房价为中心，否则不会有好的效果。

　　在市场十分发达的今天，我们仍然沿用计划经济时代的调控手段就会出现问题。当我们控制两个“闸门”时，市场会预期供给减少，于是房价上涨，尤其是在地产商的煽动下，房价上涨的预期被进一步强化。而房价上涨又会刺激地产类公司利润的大幅度增加，在利润的驱动下，地产公司冲破重重阻力，扩大房地产建设规模。结果是房地产投资增长速度无法得到遏制，依然处在比较高的状态。

　　第二，严格控制土地与房价上涨的矛盾。为了宏观调控的需要，同时也是为了保障粮食安全的需要，国土资源部实行最严格的土地管理制度，2006年全国批准新增建设用地同比减少39.8万亩，减少了15.6%。9年前即1996年，全国耕地数是19.51亿亩，人均耕地为1.59亩。9年间耕地减少1.2亿亩。2005年我国耕地18.31亿亩，人均耕地为1.4亩，还不到世界平均水平的40%。“十一五”规划纲要要求要保持18亿亩耕地指标，今后我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内，也就是在“十一五”期间，全国只允许年供地600万亩，分摊到33个省直辖市，每个省市年供地只有18.18万亩。

　　2006年的土地利用总体规划修编工作也正在进行中，目标是守住18亿亩耕地这条红线。严控土地的具体做法是，凡无年度土地利用计划指标的一律不批地；严控高档公寓、低密度、大套型等高档住宅用地，增加民生用地。全国第二次土地调查也将于2007年7月全面启动，计划于2009年完成，这也是严格土地管理的手段之一。

　　这些土地紧缩政策给市场的预期是，未来农用地转为房地产开发用地空间已经非常有限，土地市场的供求关系将日趋紧张，价格将不断攀升。

　　政府强调土地稀缺必然会导致大量的资本在囤积土地，不仅不能达到集约利用土地的目的，反而导致土地的大量浪费。我们注意到，在最近几年政府出让的土地中有一半并没有及时得到开发。

　　显然，在房价不断上涨的时候，国家不能在社会舆论宣传上一味地强调紧缩土地的政策，政府应该运用更加市场化的手段，使出让的土地及时得到开发，以增加住房的有效供应。例如，可以征收土地闲置税、出台不动产税等。

　　第三，土地转让市场化操作与房价上涨的矛盾。自土地出让合法化以来，土地出让方式就倍受政府和市场的关注，在2003年以后，政府推出了市场化改革的方案，土地使用权的转让采取“招、拍、挂”方式，从形式上看，这些土地出让方式是市场化的，但事实上，在没有改变政府垄断土地市场的背景下实施的“市场化”改革是难以达到目标的。

　　土地的市场化改革和股票市场的市场化发行定价几乎完全一样。2000年开始，我国股票市场曾经试验过市场化发行，但因为政府一直在意股市的价格波动，担心股市发行速度不受控制会导致股市价格的大幅度下跌。因此，只对发行定价实现了市场化，将一级市场的定价完全和二级市场挂钩，希望通过此举消除一级市场和二级市场之间的价格套利机会，但改革的结果并没有消除一级市场的无风险收益水平，反而推高了二级市场的股价。2000年进行的发行改革试验失败的根本原因在于放开发行定价的同时，人为控制了发行的速度和规模，其实只是“单边的市场化”。

　　在地方政府垄断土地的情况下，企图实现土地的市场化改革是不现实的，充其量只是实现了形式上的市场化改革，没有改变其本质。市场化的改革实际上为地方政府操纵土地价格找到了合法化的手段和途径。这是房价和地价越调越高的主要原因之一。

　　第四，资本市场的闸门没有得到有效控制。在当前的房地产市场中，上市公司扮演着重要角色。截至2007年11月底，我国地产类上市公司共99家，总市值达1万多亿元，这些公司可以凭借资本市场的力量，高价从股票市场融资，然后到地产市场高价拿地。

　　股票市场的投资者积极支持房地产类上市公司的再融资。因为这些公司融资之后会积极地增加土地储备，为投资者创造良好的盈利预期，于是股价大涨。既然购置土地被市场视为“利好”，那么，上市公司必然会倾向于高价拿地，造成地产市场的行情不断看涨，从而刺激房价的不断上涨。

　　从股票市场的表现看，房地产类公司的股价上涨远远领先于指数，截至2007年11月末，房地产类上市公司的上涨幅度在所有行业中排第一位，99家房地产类上市的平均市盈率超过了70倍。对于房地产类上市公司来说，高市盈率和高股价就意味着低融资成本。于是，在目前的市场背景下，房地产类上市公司的融资冲动空前高涨，2007年的前8个月，房地产类上市公司已经公布的融资计划就超过了1000亿元。这1000多亿元的廉价资本将成为土地市场强劲的竞争者，成为推高房价的不可或缺的力量。

　　完善房地产调控的政策建议

　　面对上述现实，笔者认为，应该从以下三个方面入手来调整房地产调控手段和思路。

　　第一，完善住房保障制度。既然完全通过市场途径是解决不了当前房地产市场的问题的，我们应该将注意力放到调整住房政策上来，重点是完善住房保障制度。

　　在政府投资兴建公共住房，面向中低收入家庭低出租或出售，是各国特别是欧美发达国家最重要的住房政策。公共住房的建设一般按照满足基本住房需求进行控制，有严格的建设标准、供应对象条件等。公共住房必须真正面向中低收入家庭，不能将政府提供的优惠政策被高收入者所利用。为此，许多国家和地区如瑞典、荷兰、法国、日本、新加坡、香港等，都制定了严格的政策措施。如制定入住公共住房的资格条件，实行家庭收入登记制度，严格的申请审批制度等，以保障中低收入阶层的利益。实行公共住房政策，一般应具备两个条件，一是土地保证；二是资金支持。

　　和住房保障制度有关的政策出台了很多，政府在2007年8月初又出台了24号文件，重点是增加廉租房和经济适用房的建设，这无疑是十分正确的。除此之外，笔者强调住房金融特别是政策性住房金融的作用。到目前为止，我国还没有政策性住房金融体系，建议在住房公积金和住房担保体系基础上完善我国的政策性住房金融体系。

　　第二，实施“一户一房”制度。土地与人口之间的矛盾将是我国难以回避的现实，因此，即使我们在土地调控方面做得更有灵活性，但如果不采取非常的措施，我们将难以很好地解决我国的住房问题。

　　笔者认为，“非常的措施”是指“一户一房制度”。“一户一房”制度是指一个家庭只允许拥有一套带有福利性质的住房(主要指减免土地使用费等优惠政策)。国家对居民属于计划内指标的住房采取低费、税政策，而对计划外住房采取惩罚性的高费、税政策。

　　“一户一房”制度的理论基础是我国的土地公有制，既然土地是公有制的，每个公民应该可以平等地免费享有属于自己的土地，在人多地少的国情下，“公民平等地免费享有属于自己的土地”可以定义为“拥有一套带有福利性质的住房”。

　　我国宪法和土地管理法的规定，农村居民可以依法拥有自己的宅基地，但没有规定城镇居民同样的权利，其原因在于宪法起草时城镇居民享有实物福利分房的权利，没有必要对城镇居民在土地所有权方面作专门的规定。但时过境迁，有必要在宪法修改时对城镇居民的土地所有权作专门的明确。

　　第三，对房地产行业的上市公司的融资进行适当限制。因为地产类上市公司利用资本市场的融资优势，推高了地价。因此，有必要对这些行为进行适当限制。在1994年开始的宏观调控中，对房地产类公司在股票市场的融资曾经有过严格的限制(几乎停止了房地产类公司的上市融资)，目前的房地产类公司的规模已经比较大，是股票市场最重要的板块之一，采取一刀切的方式停止这些公司的融资是不妥的，但可以对它们的融资规模作出适当限制。建议如下：

　　1)房地产类上市公司每年的再融资规模不能超过上一年度净资产的50%；

　　2)对房地产类公司发行上市作从严控制(在证监会发审委环节进行内部控制)；

　　3)对房地产类公司借壳上市和重组从严控制。

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