土地监控该换一种思路

　　社论

　　广州市近日展开土地执法百日行动，白云区在此行动中共发现违法用地案件30宗，其中“以租代征”违法案件20宗，城市建设用地“未批先用”违法案件10宗。在此之前，中央政府相关部门也通报了一年前开展的查处土地违法违规案件专项行动的结果，公布了包括开平市政府非法批地案等一批土地违法违规典型案件。

　　已公布的这些违法用地案件有一个显著的共同点，即各级政府是主要的违法主体。为什么？原因在于制度与权力的错位。现行土地法律、法规、制度、政策几乎全部由中央政府制定，并实行最严格的土地管理制度。但是，对土地的实际支配权却在地方政府，尤其是县市级政府手里。地方政府官员的经济增长和财政收入政绩需要通过土地经济维持，这包括买卖地的直接收入。连带的投资增长与房地产经济。中央政府的土地制度十分严厉，地方官员利用土地谋求政绩的欲望非常强烈，自然会出现广泛而严重的地方政府土地违法现象。

　　麻烦的是，在现有政府框架中，没有一种机制有效地查处——更不要说防范地方政府违法占地、用地活动。每一级政府的政绩指标是同质的，从乡镇官员，到县市官员、省级官员，都在追求GDP和财政收入的高速增长。而且省级官员的政绩由下属各市之总和构成，市级官员政绩由下属各县政绩之总和构成。下属违法用地所带来的政绩，同时也是上级政府官员的政绩。

　　土地问题上的这种监督失灵，是更大范围的监督失灵的一部分。在目前的政治架构中，除了乡镇政府之外，每一级政府的主要工作都是管理其下属政府。但是，每一级政府也要靠其下属政府来执行自己的政令，靠下属的政绩积累自己的政绩。因而，只有在上面的政治压力十分大的非常态时，才可能出现对下属政府的雷厉风行。假如压力强大不到这种程度，每一级政府都会抵制监督，保护自己的下属。所谓“政令不出中南海”，形容的就是常态下这种无法克服的监督失灵问题。

　　面对这种困境，中央政府采取的措施是加强垂直管理，包括建立土地督察制度。但是，这些派出机构要么取代地方政府，成为土地的实际支配者，那就不过是制造了一个具体而微的地方政府，照样会卷入土地经济中。要么只是充当监督者，土地的实际支配权仍在地方手中，那它就没有足够的力量改变地方政府的行为模式。

　　其实，面对土地领域的这种监督失灵，可以有另外一种解决思路。稍加考察就会发现，在绝大多数地方政府的土地违法过程中，都曾经发生过抵制，即民众面对地方政府征地、拆迁、占地等活动时，维护自己的权利和利益。

　　应该承认，这是保护耕地、保障土地交易市场秩序的健康力量。尤其值得注意的是，民众在维护自己权益时，通常总高举着中央政府颁布的法律、法规、政策甚至高层的讲话，以此与地方政府据理力争。此中透露出来的信息是，民众与中央政府存在相当大的共同诉求，尽管两者是基于大不相同的目的。比如，中央政府希望保护耕地。但是，农民如果对其被征用土地坚持更高要价，客观上也可以起到保护耕地的目的。

　　不幸的是，民众的努力通常总是悲壮地失败。究其原因，应有两点值得反思：第一，中央政府制定的土地法律并未赋予民众对土地的完整权利，实际的支配权反被赋予地方政府。当地方政府在巨大利益驱动下公然侵害民众权益时，民众反而在法律上处于不利地位，最多只能索要较高补偿，而不可能真正阻止地方政府征地、占地。第二，即便是对民众高度不完整的土地权利，现行法律也未予有效保障。目前司法严重的行政化、地方化的状况，导致行政与司法架构没有为权益遭到侵害的民众提供及时而有效的救济渠道。在这些部门的工作程序中，地方长官的意志高于中央政府颁布的法律、政策，而中央政府对此无能为力，无法向寻求救济的民众兑现其已授予的权利。

　　假如解决了这两个问题，即确认农民、市民家庭对土地的完整权利，使其可以抗衡地方政府；在民众遭遇地方政府侵害时提供及时而有效的救济，那么，单是民众，就可以在很大程度上替中央政府捆住地方政府滥用权力之手。民众维护自身权益的努力也能自然地促进公共利益，促进中央政府政策与政治目标之实现。

　　事实上，综观中外历史，这也是唯一有效地防范地方政府违法的制度框架，不论是哪个方面的违法。　　

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