社会保险法草案离公众期盼有多远

　　本报记者 程刚 崔丽

　　社会各界期盼已久的社会保险法草案，历经13年反复酝酿后，终于12月23日提请全国人大常委会会议第一次审议。因内容涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，关乎每个公民的福祉保障而备受关注。

　　早在1994年，社会保险法的立法工作即已提上议事日程，八届全国人大曾列入立法计划。由于国民福祉和市场经济改革长期受困于社会保险制度不完善，公众一直对社会保险法立法期望颇高。但由于各方利益和观念冲突，自1995年至2001年，有关部门起草的草案曾两度上报国务院，皆因争议过大而未能获得通过。

　　十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。随着这一目标的迫近，各种社会保险制度依次建立和铺开，一些绕不开的“深水区问题”亦逐渐浮出水面，亟待从立法层面加以破解。

　　自此，有关部门明显加快了立法步伐。至2006年底，由劳动和社会保障部牵头的起草小组，在四次大范围征求意见和实地调研的基础上，形成了最新版的社会保险法草案。

　　现行社会保险覆盖能力非常有限

　　社会保险体系通常被比作一张“大网”。有了它的兜底，“老有所养，病有所医”的千年梦想才可能得以实现，重要性不言而喻。

　　所谓社会保险，是指由国家通过强制性向符合资格的国民征收一定比例的社会保险费，形成社会共济，防范风险，令履行了缴费义务的保障对象在年老、失业、患病、工伤等情况下，可以获得一定的经济保障。

　　在中国，尽管各种社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。目前，城镇社会保险制度主要依据1994年颁布的《劳动法》和国务院制定的《社会劳动保险费征缴暂行条例》。在工伤保险和失业保险方面，国务院也出台了有关条例。但在养老、医疗、生育保险方面，仅出台过一些政策性文件，尚无专门法律法规。

　　普遍的看法是，综合性社会保险基本法的缺失，令中国目前的社会保险制度缺乏明确合理的价值取向。在立法上，以行政法规、部门规章及地方法规为主，法律法规数量少、层次低，立法分散，难以形成体系，甚至不同政策或者规章之间相互矛盾，操作性受到限制。“这一现状已不能适应经济社会发展的需要。”一位参与立法的劳动和社会保障部官员说。

　　这位官员表示，立法层次低，直接削弱了社会保险的强制性。“在征收环节没有强制措施，在执行环节也没有强制执行的措施，再加上法律责任欠缺，导致一些用人单位社会保险的观念比较淡薄，为了降低用工成本不参加社会保险，或者长期拖欠社会保险，或者是瞒报少缴费。”他说。

　　同时，社会保险基金多头管理，职责不清也造成诸多弊端，上海社保案便是一个典型例证。此外，城乡之间、地区之间、机关、事业单位企业之间的社会保险制度差异巨大，互相缺乏衔接，导致公平性问题难以解决，也大大制约了劳动力的流动。

　　相对于全体国民的社会保障需求而言，中国目前社会保险的覆盖能力非常有限。一些普通城镇居民仍处于空白地带。而在农村，受限于财力投入，农民社会保障一直处于低水平甚至空白状态。

　　框架式草案为改革留出余地

　　作为“基本法”，总共八章63条的社会保险法草案，重点规范了各项社会保险制度中带有共性的内容。包括社会保险的原则、各险种的人群覆盖范围、社会保险费的征收体制、社会保险基金的统筹层次、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金投资运营、社会保险基金监督等。

　　记者注意到，草案中多处都有类似“具体办法由国务院规定”的表述。“这些都是在实践中还没有成熟经验，难以在法律里规定，或者部门间分歧较大、难以达成一致的内容。”受邀列席此次人大常委会会议的全国人大代表、对外经贸大保险学院副院长孙洁说，相关内容在广泛征求意见的过程中，即引发各方基于不同利益取向的争论。

　　争论的问题中，首当其冲的就是社会保险法的适用范围，亦即各项社会保险的覆盖范围。根据中国的实际情况，目前养老保险、医疗保险等社会保险险种主要限于城镇职工，未来是否要扩大到全民？农民要不要纳入？个体私营企业要不要纳入？是否要搞“全民社保”？党政机关、事业单位相应的改革又如何安排？

　　一种观点认为，中国社会保障制度的发展方向就是“全民社保、应保尽保”，因此法律的适用范围应包括全体公民。以中国人民大学劳动人事学院郑功成教授为代表的另一种观点则主张，由于财力等因素限制，社会保险的覆盖面不应太宽，必须考虑法律的权威性，否则一旦囿于现实条件不能施行，法律的严肃性势必受到挑战。

　　劳动和社会保障部部长田成平今天就草案作说明时表示，在扩大社会保险覆盖范围的同时，具体制度的设计必须充分考虑我国经济社会发展的承受能力，体现“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针。

　　田成平表示，社会保险法草案在立足于解决当前问题的同时，也须“着眼长远，为改革留有余地”。他介绍说，草案对那些在社会保险制度改革中行之有效的制度，予以了明确；对那些实践经验尚不成熟但符合改革方向的探索性做法，做了倡导性、指向性的规定；对某些情况比较复杂、实践经验不足，或者有关方面分歧较大、无法形成一致意见的内容，做了授权性规定。

　　“按照上述思路，草案在社会保险法的使用范围和各险种的缴费对象上有所突破。”上述劳动和社会保障部官员介绍，包括将事业单位参照公务员管理除外的其他人员纳入到城镇职工各项社会保险体系；将城镇居民纳入医疗保险覆盖范围；逐步将农村居民纳入农村养老保险等。此外，对进城务工的农村居民参加社会保险也作了原则规定。

　　这位官员表示，随着改革推进，社会保险覆盖这些人群的范围还会进一步扩大。

　　目前社会保险统筹层次过低也是一个备受争议的问题。仅到市县一级的低层次统筹，极大限制了社会保险的社会共济作用，也阻碍了劳动力的自由流动。社保基金在小范围内的封闭运转，也导致资金安全问题频发。一些专家因此呼吁将社保基金统筹的层次提升至省一级，缓解各种弊端。

　　今天提请审议的社会保险法草案规定基本养老保险基金实行省级统筹，其他社会保险基金实行省级统筹的步骤由国务院规定。据悉，目前全国已有13个省、市、自治区的养老保险实现了省级统筹。

　　“这次基本上是纲要式的、框架式的立法，有些问题虽然草案未加明确规定，但为社会保险改革指出了方向，留出了余地。”上述劳动和社会保障部官员说。

　　社保经费三大悬疑

　　社会保险费如何征收？如何对社保基金进行有效监管？社保基金如何运营以保值增值？今年以来，坊间围绕上述问题争议重重。首要的争议在于社会保险费的征收。

　　社会保险费到底应该由哪个部门负责征收，目前规定并不明确，税务和社会保险两个部门之间各执一词。实践中，中国目前的社会保险费征收工作，已经形成了由税务部门和社会保险部门“共管”的格局。一些地方由税务机关征收，另一些地方则由社保经办机构办理。

　　社保专家们赞同将社会保险费定义为费，由社保经办机构统一征收。一些财税专家则倾向于由税务机关征收。社会保险法草案规定，社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。

　　对这个存有较大争议的问题，草案还是规定按照1999年的社会保险费征收暂行条例维持，由省级人民政府决定。“下一步具体怎么定，要看机构改革调整怎么说。”上述劳动和社会保障部官员说。

　　频发的社保基金违规挪用案，暴露出现有监管体制的漏洞。此前各方对社保基金的监管模式也有不同意见。

　　以中国社科院拉丁美洲研究所所长郑秉文为代表的观点认为，应加大劳动保障部门的权威，强化监督责任。持上述观点者认为，一些地方的社会保险基金违规，并非劳动保障部门失职，而是授权不足、权责不清的结果。因此应当集中授权，垂直管理，在此基础上建立行政问责制。

　　另一种观点则倾向于“分权”。一些财税学专家认为，社保基金应当纳入预算管理，社保基金必须存入财政专户。

　　尽管社会保险法草案未就此作出明确规定，但草案对社会保险信息披露和监管有所规定。草案规定，社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。单位和个人可以向社会保险经办机构查询、核对其缴费和领取社会保险待遇记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

　　孙洁认为，这一规定有助于增强社会保险基金管理工作的透明度，便于社会监督。但她认为，草案应该“进一步强化”社会保险经办机构信息披露的义务。

　　一直以来，基本养老保险的统筹基金和账户基金运营范围狭窄，只能用于银行协议存款和购买国债，收益率不超过3％，面临缩水风险。对于社保基金的投资运营，学界也多有讨论。

　　有关各方一致认为，应当在保证基金安全的前提下进行某种市场化运作，达到保值增值的目的。但对于具体的操作细节，看法并不统一。草案未就此作出具体规定。本报北京12月23日电

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