牛凤瑞：不能忽视房地产政策执行条件与执行成本

　　⊙牛凤瑞

　　中国房地产业政策的实效不取决于良好的初衷，而取决于政策的执行条件和执行成本。中国房地产政策研究目前存在着一种倾向，就是强调政策的必要性、强调需要多，对政策实施的可能性、执行条件、执行成本的研究较少。所以，必须加强对政策执行条件和执行成本的研究。

　　一是要认清政策效力的局限性。任何政策都是针对某一现实问题而设计出台的。但某一现实问题的存在又往往是诸多因素共同作用的结果。任何政策都一把双刃剑，既会对所针对的现实问题发挥校正作用，又可能对相关问题产生负面影响。

　　例如，加征二手房交易税有利于抑制炒房，减少市场需求，但也增加了房屋交易成本，削弱了房屋的流动性，间接拉升房价；控制房地产投资政策有利于抑制过热的社会固定资产投资，但也会减少房屋供给，推动房价上升，这是近年调控房价过快上涨政策预期不理想的原因之一。

　　所以要重视对房地产政策效力的局限性和政策的负面效应研究。权衡利弊得失，注意政策相互配套，防止政策效力相互抵消，发挥政策体系合力作用，才能达预期效果。

　　二是要重视政策执行条件的研究。任何政策都有一个执行条件问题。不具备执行条件的政策，尽管有千万条理由证明其正确性和必要性，执行也只能是一句空话，强制执行将适得其反，或者将支付极高的社会成本。

　　所谓有条件要上，没有条件创造条件也要上，其实创造条件也需要条件。中国的房地产政策设计不仅要针对现实，强调问题解决的必要性，而且更要重视政策执行的条件，政策实施的可能性。

　　例如，提出住房保障应保尽保，实行地方政府问责制，作为正处于城市化加速阶段的一个发展中的大国，首先明确应保的条件和保障的标准是什么，现有公共财力能在多大程度上达到“尽保”？对一些公共财力窘迫的地方，实行住房保障问责制还要具备必要的条件。不具备必要实施条件的问责制将难以达到激励和警戒地方政府的目的。

　　三要重视政策的执行成本，全面评估其利弊得失。任何政策都要支付执行成本，特别是机会成本。执行现行的房地产政策既要支付经济成本，也要支付社会成本；既有即期成本支付问题，也有长期成本支付问题。收益大于成本才是好的政策。

　　当然，不同的价值取向，不同的知识结构和信息把握程度会对同一政策作出不同的评价。但可以肯定的是，好的政策应是有利解决当前主要矛盾的，必须是兼顾当前和长远、兼顾经济收益和社会福祉的。一般情况下，房地产政策目标与房地产发展客观趋势相吻合，才能取得事半功倍的效果，反之或者事倍功半，或者根本达不到预期目标。

　　例如，中国当前住房需求既有低收入阶层的基本保障需求，但主要是居民改善性住房需求。动用公共财力增加经济适用房和双限房供给，有利于平抑市场商品房价过快上涨，但对于低收入阶层来说仍然是可望而不可及，等于用有限的公共财力补贴了中等及以上收入家庭改善性住房需求，由此造成新的社会不公。既对市场形成房价构成干扰，也给腐败和权力寻租留下了空间，是一项既无公平、又无效率之举。若只租不售，则应与廉租房政策一并进行规划设计。现行的经济适用房政策有了每套60㎡不完全产权、国家回购等限制，似应进一步对回购细则进行可行性设计和评估。

　　再如，房地产用地租金70年一次性征收，一方面提升了地价，也抬升了房价，造成当届政府花掉了以后数届政府的公共财力，但另一方面也使加快城市公共设施建设，使增加公共服务供给（侈奢性、浪费性的政绩工程除外，官商勾结、违法乱纪应受到依法惩处是另一回事）有了财力保证，而公共设施和公共服务的增加又是包括已经和即将购房群体在内的全体市民受益的。

　　所以对于70年用地租金一次性征收政策应在代际关系和局部与全局利益的整体协调上进行综合评价，既不能完全肯定，也不宜简单地否定。

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