咸安改革之精兵简政

　　无论怎么说，我们现在的政府机构确实严重地存在着机构臃肿和人员冗杂的问题，特别是机构设置混乱，职能交叉重叠，界限不清晰，互相扯皮、人浮于事的问题十分突出。这种情况极容易产生两个恶劣后果：一是财政供养必然不堪重负。机关干部也是过日子的，吃不饱“皇粮”便会千方百计吃“民粮”，从而引发乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资、乱赞助等各种违规违法行为；二是办事效率低，服务质量差，有权有利则相互争抢，无权无利则相互推诿，“槽中无食猪拱猪”，勾心斗角、内耗不断的情况经常发生。现在社会上流传说，政府的工作人员可以分为三个“三分之一”，即三分之一的人在干，三分之一的人在看，还有三分之一的人在捣乱。结果往往是“干的搞不赢看的，看的搞不赢捣乱的”。是不是“夸张”我不清楚，但确实是需要引起我们高度重视的问题。

　　几十年来，我们的干部管理体制和用人机制有一个久治不愈的 “炎症”，就是能进不能出、能上不能下。尽管平时可能毫无政绩可言，甚至毫无事情可做，但只要你不犯大的错误，那便“生是政府的人，死是政府的鬼”。谁也奈何你不得。我刚到咸安的时候，纪检委书记告诉我，1997年，全区因犯各种严重错误先被纪检委开除党籍，后又被检察机关提起公诉并被法院判决为“缓刑”的中层干部共13名，这些人需要重新安排工作。我听后大吃一惊，判了缓刑为什么不能开除公职？还要重新安排工作？纪检委书记说，国家有关法律和政策对此没有规定。我说，党纪国法既然没有明确规定不能开除公职，我们就可以理解为不反对开除公职。在区委常委会议上，大家同意了我的观点，将这13名干部开除了公职。但后来，这13人不仅经常找我“扯皮”，而且一直通过各种形式上访包括向上级纪检委申诉，要求区委纠正 “明显违反常规”的错误做法，恢复他们的公职。直到我离开咸安之时，此事尚未了结，足见我们党政机关减人是多么艰难。

　　机构臃肿、职能重叠、权责不清、相互摩擦、效率低下、内耗严重的问题，干部队伍庞杂，编制约束不严格，岗位职责混乱，人浮于事，“吃饭”财政不堪重负的局面，已经到了不能不解决的地步。否则，政府工作就没有公正和效率可言，而且还会极大地损害自己的社会形象，也严重地影响和阻碍了县域经济的建设与发展。因此，当清理整顿农村合作基金会和建立“五保合一”社会保障体系两大“战役”取得胜利之后，我就计划乘风破浪地来一个精简机构、分流冗员的“动作”。有好心人劝我：这些年来，凡是能够给干部带来利益和好处的改革都搞得差不多了，剩下的尽是一些得罪人的烂事儿，人家能够绕道走，你也可以绕道走，何必较真去当这个“冤家对头”！现在干部的任免要走民主推荐的程序，必须依靠有人在票上“划圈”才行，你老是干一些摘人“帽子”、端人“饭碗”的恶行，别人恨你都来不及，谁还会给你“划圈”？

　　一位在“官场”混迹多年的朋友则从另一角度启发我：精简机构、分流干部的改革也可以搞，关键的问题在于你怎么去掌握？在许多县市区，一些职能部门和管理机构一会儿被合并，一会儿又分开；一会儿被撤销，一会儿又重建，这都叫改革。有的单位一会儿被下放，一会儿又垂直，如此反反复复搞了好多次，这也叫改革。但不管怎么改，每回都必须能够平稳地“鸣金收兵”。要做到这一点，核心的核心，就在于机构的关、停、并、转，千万不要真正触及到干部个人的切身利益，顶多是让他们通过所谓的“精简”换一个领取工资的地方，甚至还可能使有些党政机关在名义上变成事业单位之后的经济待遇还可能比原来要高要优。这种“改革”可以导致一种完美的结果：领导赚了名声，干部得了实惠，双方形成了“共赢”。

　　说实话，我内心的思想斗争十分激烈。当时，中央没有“红头文件”，上级领导没有明确指示，周边地区没有遥相响应，在这种条件下，任何地方想要率先突破搞改革，都极易陷入四面楚歌的境地，迟早会成为被淹没的“孤岛”。推行精简机构、分流冗员的改革，特别是搞这种摘人“帽子”、端人“饭碗”的改革，无疑是最富危险性的事情。前面提到的被纪检委开除党籍，被检查机关提起公诉并被法院判了“缓刑”的13名干部，尚且“有理由”强烈要求重新安排工作，倘若真把多余的干部从组织部的花名单上和财政局的工资册上“一笔勾销”了，那岂不是要翻江倒海、地动山摇！万一稍有闪失，轻则让你改革者粉身碎骨，重则搞得整个社会鸡犬不宁。

　　碰到困难决不绕道走，这是我的性格。就算本届党委、政府根治不了这个“痼疾”，也要发扬“蚂蚁啃骨头”的精神，尽量为后届班子彻底解决问题创造一些条件。通过对利与弊、得与失的反复权衡，最后我还是决心“冒天下之大不韪”，捅一捅这个“马蜂窝”。不过，我非常清醒：真刀实枪地进行一次机构精简和冗员分流，这绝对是一场异常激烈的攻坚战，必然引发各种利益的尖锐碰撞，并产生出许多可以预料和无法预料的矛盾冲突。其意义犹如“多米诺骨牌”效应，如果失败了，咸安的各项改革极有可能会戛然而止；如果成功了，咸安的经济建设和社会事业将会出现一个顺利、健康、快速发展的崭新局面。

　　后来，有人评论我当时是在进行一场赌博。实际上，我并不是赌徒，行为方式历来崇尚理性，不走极端，决不干那种毫无胜算的鲁莽事情。之所以敢于搞这么一场涉及众多党政机关干部和事业单位职工个人利益的重大改革活动，心中还是很有“谱”的，主要依据以下几个方面的判断：

　　一是经济要发展，社会要进步，这是咸安广大干部群众的迫切希望，而咸安的经济建设和社会进步要突破山重水复的困境，就必须下决心改变机构臃肿、人员冗杂、行政成本高、服务效率低、老百姓怨声载道、投资者望而生畏的这种恶劣的社会环境。关于精简机构、分流冗员的必要性和紧迫性，从“四大家”领导到区直各单位的“头儿”，再到广大干部群众，心里都有一本“明白账”。我认为，这就是可以大胆进行改革的社会基础。

　　二是党的十五大政治报告曾经提出：“机构庞大、人员臃肿、政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入与经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决”。解决的思路就是“严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员”，并“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革”。同时，“引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”。我觉得，这无疑就是咸安实施改革突破的政治依据和历史机遇。

　　三是精简机构、分流冗员、政事分开、政企分开、转换政府职能、改变传统领导方式方法、强化干部队伍素质、降低管理成本、提升服务效率，这是政府建立社会主义市场经济管理体制和运行机制的必然方向。尽管咸安具体情况很复杂，矛盾大，困难多，但只要顺应时代潮流，符合发展方向，就不会出现根本性错误，只要我们众志成城，精心操作，办法肯定比困难多。通过清理整顿农村合作基金会和建立 “五保合一”社会保障制度两大“战役”的考验，我相信区委班子的坚强战斗力。

　　四是咸安“五保合一”社会保障体制的建立，最为重大的现实作用是为正在准备高速行驶的改革“列车”装置了一个极其重要的“减震器”和“安全阀”。它不仅一定程度上有效地疏导了过去在就业选择时千军万马对党政机关、事业单位“独木桥”的交通拥挤局面，还直接打破了党政机关干部、事业单位职工与国有企业、民营企业劳动用工、社会自然人之间“楚河汉界”的传统隔阂，促进了各种人才在不同的劳动领域自由、合理的流动。我坚信，这是咸安独有的巨大优势。

　　五是经过数月来各种途径对改革开放意识形态的大力灌输，全区广大干部群众的思想解放已经取得了明显成效，传统“官”念正在日渐淡化。推行“五保合一”体系以后，新的创业、就业意识正在逐步形成。不少党政机关、事业单位的干部职工开始甩掉了 “官帽子”，放下了“铁饭碗”，走出机关闯市场，对改革的心理承受能力明显增强，寻找个人新发展，成了干部职工的一种新时尚，一种新追求。

　　当然，即使有这种形势和机会，也不等于就具备了改革成功的必然性。由于机构调整、人员分流工作涉及面广，震动力大，直接关系到每一个干部职工的切身利益，因此，在推行这一改革时，我必须特别谨慎、特别小心。在我看来，整体设计、周密组织、精心操作，充分预计改革过程中所可能出现的各种困难、矛盾与问题，并及时制定出有效的解决方案，才能努力地将风险压缩到最小的程度，去争取改革的最大收益。

　　我所做的第一件事就是要给咸安的干部群众灌输“小政府、大社会”的新理念。我每到一个地方和单位，都讲无限权力政府和无限责任政府往往是顶着铁锅唱戏，人吃了亏，戏却不好看。为什么？因为广大山乡农村、各个工厂、企业、学校、医院、社区等社会团体和群众组织，只是各级政府的附属物和“应声虫”，他们对于管理社会和管理自己所应有的积极性和创造性，被政府大包大揽的执政方式所严重压抑，久而久之，也就逐步养成了一种无事靠政府、有事找政府的思想惰性和行为惰性。这种高度集权的行政管理体制的实践结果，不仅使得政府的管理成本大到无以为继，而且导致整个社会严重缺乏生机与活力。

　　这些显而易见、刻骨铭心的教训，值得我们扪心自问和认真反思：到底哪些是政府“神圣不可侵犯”的权力？哪些是政府“神圣不可推卸”的责任？我提醒说，过去计划经济时代政府自认为是“神圣不可侵犯”的许多权力，其实并不是政府所应该拥有的权力。同样，那些被视之为政府“神圣不可推卸”的许多责任，其实也不是政府所应该承担的责任。党的十四大早已经确立了我们改革开放的目标是建立社会主义市场经济的管理体制和运行机制，既然如此，政府就必须从无所不包、无所不至、无所不管和越俎代疱、自操自办的第一线，逐步退到主要是运用市场经济的客观规律和法制的手段来协调各方面的利益关系、并通过科学配置各种资源来从事社会公共服务的第二线。

　　怎么“退”呢？在我看来，个人、社会、政府既是不同的管理层面，又是互动的有机整体。政府对于社会服务包括一些微观性质的行政管理事务应该采取一种开放的政策。这种政策的基本原则是：凡是个人、家庭、家族能够依法自立自主的事情，社会就不要去管；凡单位、企业、团体、社区等社会组织能够依法自立自主的事情，政府就不要去管。政府的重要任务是充分培育、调动、发挥好个人和社会自己管理自己、服务自己的积极性与创造性，以努力追求三者之间的良性互动。即使必须由政府承担的社会服务责任，也应该按照“效率”的原则去寻找其他更好的实现形式。

　　在一次有区直各职能局、办、委主要领导参加的座谈会上，我提出，不要觉得政府往后退就是丧权辱则，就是放任自流不作为。古今中外的政府，从来就是有限责任政府和有限权力政府。其实，这种“退”是遵循行政管理内在规律的必要举措，是为了明晰政府的责权界限，厘清政府的管理职能，准确政府的角色定位。做到了这一点，我们政府的管理机构就会变的比较小，干部队伍的人数就会变得比较少，就有利于营造出一种让社会力量自主投资、自主创业、自主管理、自我约束和自我发展的制度环境，让各种健康的活力像火山一样猛烈激发出来，让社会财富在自由与和谐的氛围中像涌泉一样地流淌不绝。

　　不敢说我的观点都是正确的，也不能说我的思想在咸安的干部队伍里都是“知音”，但在“四大家”决策层，特别是王玲、江仁春、周家添、镇改新、边一山、程家华、熊棠芬等区委主要领导班子成员，都长期在基层第一线工作过，有着“当家方知柴米油盐贵”的经历，他们也非常希望冲破传统体制机制的羁绊，向往“统一、精干、效能”的新型政府建设。他们认为，早改革虽然困难多、阻力大，然而成本低、主动性强，晚改不如早改，长痛不如短痛。

　　领导层的思想高度统一之后，改革开始进入实质性操作阶段。1999年10月，区委决定让组织部副部长兼人事局长胡夕泉组成一个工作专班。他们极负责任，兢兢业业，不知通过什么手段与途径，居然收集了各地有关机构改革、人员分流的大量资料，里面既有令人鼓舞的经验，也有令人沮丧的教训。在此基础上，他们紧密结合咸安的实际，于12月提出了机构改革和干部分流的初步方案。我们围绕这个方案，多次召开书记办公会、区委常委会、“四大家”领导联席会议，专题进行可行性分析评估。

　　我们认为，机构臃肿、职能重叠、权责不清、相互摩擦的问题固然十分突出，但转换职能、精简机构很容易引发与上级政府各职能部门的矛盾冲突，对我们形成巨大压力，稍有不慎即可能导致我们的改革尚未起步即“胎死腹中”。因此，在机构的问题上我们采取了“吃柿子”的策略——拣软的挑。先将那些管理职能明显重叠或基本近似的机构进行调整。如将建委、规划局、城管局、房产局、环卫局等相互平行的单位合并成规划建设局；将社会主义精神文明建设办公室、新闻出版局、文化局、体委合并成文体局；将原来分设在劳动局、人事局、卫生局、民政局和机关事业单位保险办公室的专门从事社会保障的机构，组建成统一的咸安区劳动和社会保障局。其次，将那些名存实亡的商业局、二轻局、机械工业局、纺织工业局、建材工业局、化学工业局，一律改为留守性“总公司”，行政级别不变，现有人员实行竞争上岗，全部由财政供养，只出不进、自然消亡。第三，将那些具有微观服务功能和经营条件的事业单位剥离出来，如机关事务管理局的招待所、机关幼儿园、食堂、水电维修队，旅游局的旅游服务中心，建设局的园林局和规划设计院，劳动局的劳动培训中心等，全部实行企业化改革，今后凡承担政府委托的微观服务活动时，一律由财政局按项目合同实行“以钱养事”的新机制。

　　大禹治水那会儿就知道靠堵是堵不住的，现在是民主的时代，不给人们一个公开的渠道讲话，无疑是一个不智的办法。让绝大多数干部群众在民主决策的过程中充分发表自己的看法，甚至把在改革过程中迟早会必然爆发的一些思想情绪和反对意见摆到 “桌面”上来公开讲，并通过广泛的讨论去引导干部群众了解情况，明辨是非，化解各种误会和成见，绝对是利多弊少。而且也能集思广益，使蕴藏在下面的一些好的政策性建议和解决矛盾问题的有效办法传递上来。用规范的政治术语讲，这叫“从群众中来，到群众中去”。

　　当时正值春节前夕，为了不影响人们的情绪，让广大干部群众喜度传统佳节，我们没有公开任何消息。元宵节一过，即以区委、区政府《关于在党政机关与事业单位进行人员分流的决定》(征求意见稿)的形式，印发至区直各部门、各单位，发动全体干部职工就此项改革进行公开讨论和广泛征求意见。在前后历时3个月的时间里，有2000多条不同的疑问、质询、建议、办法通过各种渠道传递到区委，其中有110多条引起了我们的高度重视并受到采纳。方案上上下下、反反复复地修改了许多遍，先后十易其稿才最终确定成“红头文件”。2000年3月1日，区委、区政府召开了动员大会，区 “四大家”领导、区直属部、办、委、局副局级以上干部共1000余人参加。有关人员分流的政策、原则、操作程序与具体办法等规定，借助各种形式的大力宣传基本上做到了家喻户晓，老少皆知。

　　为了加强对改革的领导，区委、区政府专门成立了“人员分流工作领导小组”，下设办公室，从组织部、纪委、人事局、编办、财政局等单位抽调了10名党性强、作风正派、办事公道、敢于坚持原则的人员联合办公，负责全区改革的日常指导、协调、监督工作，包括审批各单位上报的改革方案和检查各单位改革的具体执行情况。各战线、部门和单位也纷纷如法炮制，相应地成立了专班，以一把手为主要责任人亲自抓，一级对一级负责，从横向到纵向，形成了一个立体型的组织保证系统。

　　按照全区总体方案，我们确定了人员分流的比例：行政机关按编制内人数15%的比例分流，事业单位按现有人数25%的比例分流。严格地讲，如同一辆严重超员的旅客列车，到处都是相互拥挤的人群，这个不大的比例并不能起到真正地“减肥消肿”的作用。为什么规定这么个比例？我们主要是考虑到咸安区政府财力薄弱，支付不起巨大的改革成本，只能用分期分批分流的办法来“稀释”压力。加之当时的经济发展水平还比较低，就业机会少，干部职工安置的确面临许多实际困难。而且，财政供养人口的庞杂是客观存在的普遍现象，有着各种各样的社会原因，属于渐渐积累而成的历史问题，需要有一个逐步消化的过程。就像一座严重超越警戒水位的水库，倘若泄洪的口子太大，流速太急、坝外势必浊浪翻腾、一片汪洋，造成灾难性后果。

　　但是，实际上被分流的人员远远不止这个比例。因为多年来，我们的编制管理形同虚设，“入口”几无遮拦，只要有点关系，都能想方设法以借调、聘用、合同工、临时工等的身份挤到党政机关和事业单位来。通过调查，全区共有此类人员560人。同时，由于城乡条件的巨大差别，迫使许多教师都“削尖脑袋”往城镇学校钻，导致一些农村特别是边远地区的中小学校师资力量严重短缺。“春耕无水牛，牧童自当犁”，无奈之下只好大量使用临时代课教师以解燃眉之急。2000年，全区代课教师达到346名。公安局也有聘用合同制民警的惯例，三年五载之后，这些人便变成了不 “非转正”组织上即负有“无情无义”责任的压迫因素。这些人员长期游离在编制之外，属于“肿”在体外的一块。在这次改革中我们规定，各单位凡属于借调、聘用人员和超编制配备的勤杂工，一律全部清退，与单位彻底脱钩，解除工资和身份关系。

　　在编制范围内的人员怎么分流呢？我们的基本原则是：凡国家法律、政策和区委政府文件没有明确规定的事项，“法无禁止即允许”，各单位便可以根据自己的实际情况积极探索、主动创造、大胆试验、灵活处置，但不管采取何种方式方法，都必须坚持实事求是、“一碗水端平”，保证稳妥有效就行。从全区情况看，绝大多数单位比较普遍地采取了竞争上岗、末位淘汰的办法，按照德、能、勤、绩、廉和工龄、学历、职务、获奖情况设置考核评分科目，由他人和本人进行无记名测评，组织审定，末位者自动淘汰。

　　咸安轰轰烈烈的人员分流，犹如投石击湖，搅动了周边县市“一池静水”。时任嘉鱼县委书记的胡建华是一位很想做点事也能够做点事的优秀领导干部，亦想治一治“肥胖病”，便带着组织部长和人事局长前来“取经”。他敞开思想问我：咸安一下子要砸掉那么多人的“饭碗”，就算政治工作通过了，干部职工也真心诚意地理解和支持改革，政府也得从人道主义的角度，考虑给他们一条“生路”呀！我说，咸安有几条具体搞法，可以免费供贵县参考：

　　一是支持和鼓励党政机关的干部和事业单位的职工“下海”创业，兴办经济实体。我们于2000年3月出台了一个特殊政策，规定凡党政干部、事业单位职工离岗创办企业和农业基地的，在工商注册、税务登记、银行信贷等方面享受国有企业“下岗”职工一样的待遇。工商税收年上缴在2000元以上、兴办高效农业基地达到5亩以上或粗放型农业基地达到50亩以上、安排本地就业人数达到10人以上的，一律实行“三减两免”的优惠政策。

　　二是选派干部外派打工，自谋职业。我们从2001年到2003年，先后选派了四批共644名干部到东南沿海经济发达地区去打工锻炼，期限为两年，每人每月只发150元补贴，主要用于缴纳“五保合一”中的个人保费部分。虽然我们当时最主要的动机是为了解放思想、锻炼能力，但这些干部随着思想的转变和素质的提升，将近有三分之一的人逾期没有回来，在客观上形成了毫无震荡的分流效果。

　　三是对那些年龄较大的干部职工，依照国家《公务员条例》的有关政策规定，实行提前内退的办法。男年满55周岁，女年满50周岁，且工作年限满20年的；或工作年限满30年的，经本人申请和组织批准可以提前内退。按照这一政策，先后共有784人申请内退、33人病退。内退人员由原工作单位每月发给四项基本工资，法定退休年龄一到，即依规办理退休手续，转入劳动和社会保障局领取退休金。

　　四是支持和鼓励党政机关的干部回到老家担任村党支部书记和其他村干部职务。农村税费改革前，“村官”主要从事征收钱粮、计划生育等工作，责任重、压力大，绝大多数人视其为畏途。我在调查时发现，全区村一级党支部书记平均年龄为57岁，有26名竟然高达70岁以上。因此我们发动分流干部回到农村老家，帮助乡亲们创办农村新型合作经济组织和特色农业生产基地，带领农民发展生产、繁荣农村经济。政府对这些到基层任职的干部，每月由区财政发给不低于原来工资水平的报酬。

　　五是实行事业单位改制，将那些根据国家政策可以从事有偿微观服务活动和具有经营性质的事业单位，先一律改制成为国有企业，资产经严格清产核算、造册登记之后视具体情况采取或无偿委托、或有偿租赁的办法，在三年的过渡期间交给这些企业经营使用。所谓过渡期，即给企业一个逐步向民营化转变的时间和空间。政府委托授权所从事的微观服务活动，则实行“合同购买”的新机制。到2001年底，事业单位企业化的人员达到4247人。我们后来撤销乡镇“七站八所”，对全部人员转换身份，实际上就是此次改革经验的延伸和拓展。

　　六是对那些分流之后确实缺乏再就业能力的干部职工，经本人申请、劳动和社会保障局调查认证，纳入失业救济的范围。这些人员可以“被动失业”的身份每月到社保局领取260元的生活补助金。在为期一年的时间内，若仍然找不到合适工作且又不服从政府就业安排的人员，则以“主动失业”的性质再转入社会“低保”救济。2000年9月，区政府从环卫、城管、保安等劳动领域和民营企业购买了近700个工作岗位，专门解决部分分流人员的再就业问题。

　　这是一场艰难的攻坚战。由于准备充分，部署周密，方法得当，措施有力，整个进展应该说还是比较顺利。一年下来，我们取得了令人相当满意的预期效果：全区区直党政机关和事业单位共分流2677人(不包括各乡镇“七站八所”的干部职工和教育系统的代课教师)，占列入分流范围总数7610人的35%(不包括企业化改制的4247人)。被分流的2677人中，进入各种经济实体771人；外出经商打工216人；从事个体经营172人；批准内退702人，病退28人；待岗587人；到基层任职107人；停薪留职82人。加上全区清退临时工214人，这次分流总计达到2891人。根据区财政局局长李建的测算，咸安党政机关和事业单位人员分流对于财政节支的成效是极为显著的，即使按照工资、福利、办公经费人平均年1万元计，一年便可节省经费近3000万元。2001年以来，区财政每年投入“五保合一”的资金约为1000万元，增加文化教育预算约为700万元，兑现国家出台的增资政策约为900万元。钱从哪里来？财政供养人口“瘦身”之举自然功不可没。

　　改革的成效是明显的，也是有目共睹的。同时，也充分说明，作为基层党委和政府对许多社会矛盾和困难问题是可以量力而为、尽力而为的，并不是非要等到客观条件完全具备之后，或者中央和省委、政府下了“红头文件”之后才像算盘珠子那样拨一下动一下的。但是，作为当事人，我十分清楚，咸安的机构改革和冗员分流工作，亦有一些需要我们各级党委、政府一起来积极探索和努力解决的深层次问题：

　　一是机构改革能否取得突破性进展，而且突破之后的成果能不能得到巩固和发展，最核心的问题也是最难的事情，就在于传统的管理职能是否做到及时有效转换。然而，政府职能的设置是一个从上到下的严密体系，不是我们县一级党委、政府能够自作主张说改就改、说转就转的。

　　我曾经很幼稚地设想，按照“统一、精干、效能”的原则，在县域一级，用不了那么多的机构和人员，党委、政府设置10个职能部门，配备200余号公务员足矣！比如可以将组织部和人事局合并；宣传部与文体局合并；纪委、监察局与审计局合并；科技局与科协合并；国税、地税和财政局合并；工、青、妇合并成群众工作部，等等。在职能设计上，根据社会主义市场经济的发展要求和“小政府、大社会”的方向，把那些本不该是政府“神圣不可侵犯”的权力和“神圣不可推卸”的责任交还给社会，交还给个人。即便属于政府应该承担的责任，也可以充分利用市场的手段去探索成本更低、效率更高的实现形式。例如我曾经打算对财政局进行一次“开膛破肚”的大型外科手术。将其现有编制财政预算的职能“摘除”，代之以面向社会公开招投标的办法，购买可能来自武汉或北京、上海的专业财经机构的服务。同时，撤销那些属于出纳业务范畴的内设科室，利用非政府性质的社会中介服务组织为党政机关和事业单位理财，我们按年度财务发生总额的合理比例给予服务费用。“手术”后财政局不再拥有任意调拨钱财的权力，让其想搞点腐败也难，主要职能将是监督各财政拨款的使用单位严格执行财务纪律。还有，我想改变当前满街都是“大盖帽”、一支队伍几杆枪，你刚唱罢我登场的景象，将众多职能部门单独进行的行政执法，搞成统一的综合行政执法，等等。但是，经过反复思虑，我最后还是坚决而痛苦地否定了自己。不是我胆子小，因为我只是一个小小的区委书记，被授予的权力极其有限，绝对办不成这事儿。而且，万一把这事儿闹大了，连累上上下下都收不了场，我岂不成了千古罪人！

　　尽管我们在机构改革和职能转换问题上的动作相当“温柔”，但还是遭到一些具有高度敏感性的上级职能部门的强烈反对。他们十分愤怒，也非常着急，生怕这种“病毒”传染、蔓延、扩张到外地，于是准备从资金、项目和工作考核评比方面联合“制裁”咸安。好在时任咸宁市委书记的李明波同志，政治智慧极高，领导艺术特强，一直旗帜鲜明地支持咸安的改革，经常为我们遮风挡雨，许多明枪暗箭和阴招损招，被他运用“太极拳”一一化解。加之2001年中央开始部署安排地方政府新一轮的机构改革和人员分流工作，要求全国各级特别是县市一级政府统一规范机构的设置和编制的管理——基本精神是：党委系统只设置6个部门，政府系统只设置22个职能局，编制则按照1997年各省编制部门核定的数额严格执行。消息传来，一些上级有关职能部门的 “堡垒计划”中途流产，我们侥幸躲过一劫。

　　二是采取各种方式方法才能保证人员分流的公平、公正和合理。如今党政机关和事业单位都是人满为患，尽快“减肥消肿”，已成为每年许多“两会”代表们声嘶力竭的呐喊。但是，到底哪些人应该分流？怎么有序分流？却是很少有人沉进去研究、细心思考、推敲的事情。所有相关的“红头文件”讲的似乎都是些放之四海而皆准的 “活话儿”，很难从中找到一个真正有效地解决基层实际问题的现成办法。

　　你倘若要问任何一位上级领导，哪些人员应该分流？我敢肯定，绝大多数领导都会非常明确地告诉你：当然是要让那些政治素质差、业务能力低、群众不满意的人“下课”。这不仅能够搁在大会小会讲，也可以白纸黑字地印在报纸上，但就是在执行中很难贯彻落实。这里有两个问题：一是“政治素质、业务能力和群众满意不满意”这个东西在内涵上定性容易定量难，没有一个具体的衡量尺度和考核标准，一般只得借助民主测评的方式来判断；二是民主测评“划圈”的办法在程序上是公平的，在操作中是“阳光”的，但程序上的公平和操作中的“阳光”并不见得就能够保证结果上的公正。

　　咸安区建设局在搞人员分流的时候，采用的就是由全体干部职工民主测评的办法，结果把一名业务科长排了个倒数第一，而把“斗大的字不识一箩”的一名门卫推倒了顺数第一。担任门卫的那位老者我认识，参加工作几十年，由于没有文化，只好安排当门卫。他为人忠厚、恪尽职守，不管多晚多早抑或风雨雷电，一按铃声准出来热情开门。这个人得票率高，应在情理之中。但业务科长陈社会的情况完全不一样，组织部的同志告诉我，像这位当年从北京大学分配来的毕业生，整个咸安区仅有两名，工作已经11年了，职位还只是一个行政级别为股级的业务科长。这么个“宝贝疙瘩”，怎么“混”得如此狼狈？按规定，他必须在分流中淘汰出局。

　　带着疑问，我晚上悄悄地走访了建设局的多名干部职工。据反映，陈社会知识面很宽，业务能力很强，区建设局的一些重大业务工作，实际上都是由他这根“顶梁柱”在支撑。但是，他有一个极其明显的毛病，就是一贯“自恃清高”，喜欢标新立异，经常批评领导，甚至有时还不知天高地厚地对局领导形成的决定采取“保留意见”的态度。对科室的同事们在工作、生活中表现出来的错误，他也敢于仗义执言、毫不留情。因此，几届领导班子和许多人都不喜欢他，早就想找个机会让他 “下课”，以期“眼不见，心不烦”。

　　第二天，我与组织部长一道，到建设局召开局领导班子民主生活会。我以陈社会事件为例，严肃批评了建设局领导班子在党性教育、宗旨观念、干部用人路线和对改革的思想认识上存在的问题，并当场纠正他们这种“武大郎开店”和借人员分流进行排斥异己的错误做法。我强调，不搞拉拉扯扯并不见得就是自恃清高；有独立思想也不能简单地认定为标新立异；实事求是地批评领导更不是错误。领导也是凡人，不可能百分之百的正确，就那么老虎屁股摸不得？什么叫尊重知识、尊重人才？首先要做到自己没有私心杂念，然后多看别人长处，少盯别人的短处，更不能老是用放大镜去找别人的毛病。此后不久，我提请区委常委讨论通过，将陈社会破格提拔为建设局副局长。组织谈话的时候，我非常坦率地对他讲，你在基层工作了这么多年，人际关系搞得很僵，虽有环境的原因，但要从自身找毛病。作为知识分子，一定要清醒地看到自己有许多不足，光有过硬的业务能力和死搬硬套地坚持原则是不够的，还要谦虚，要学会宽容，要和干部群众真诚地打成一片。

　　通过这件事也促使我思索一个问题，即民主测评划“圈圈”的办法在人员分流和干部考核中确实存在一些显而易见的弊端。从制度设计上来讲，民主测评的动机和目的，主要是帮助上级组织了解对某个人的认同感。但由于划“圈圈”的范围大多只是上下左右的干部，而这些干部在工作中特别是在任免去留的问题上又多有直接的利害冲突，这种直接的利害冲突往往很容易转化为相互之间的嫉妒和倾轧，从而影响我们对干部的客观认识和公正评价。按常规心态分析，多数在风口浪尖上做事的人，特别是那些敢于坚持原则，埋头干实事、敢于得罪人、大胆搞改革创新的干部，最容易惹事生非，在民主测评时往往失分最惨。怎样实事求是地评价干部，鼓励、支持、保护那些干事的人，不让他们吃亏，这对于我们的干部管理体制和用人机制来说，真是一个值得认真研究的现实课题。

　　三是能不能真正地做到有效的“减肥瘦身”，而且不再重新形成 “浮肿”的局面，最关键的措施是要对通过各种途径已经分流了的人员进行身份置换，通过法律途径做彻底了断。同时，还要严密把住“闸门”、堵塞漏洞，不能前面在“泄洪”，后面又“进水”。

　　妥善安置分流人员，不将他们简单地“赶”往社会，并通过合理的“发酵”，使之在各个劳动领域成为创造社会财富的不竭活力，这是我们坚定不移的基本原则。所以，我们想了许多具体办法，包括出台优惠政策、实施“五保合一”、购买劳动岗位，帮助他们再就业等等。但是，在咸安区直党政机关和事业单位已分流的2677名干部职工中，真正与单位彻底脱钩的只有600多人。许多分流干部职工即使在经办经济实体时业绩不错，或者已经在沿海发达地区找到了一个收入报酬颇好的工作，仍然也舍不得与原单位脱钩，这叫“外面彩旗飘飘，家中红旗不倒”。究其原因，主要是因为缺乏一次性“买断”工龄以置换身份的政策，他们觉得“五保合一”制度固然解决了基本养老、基本医疗等后顾之忧，但市场毕竟风险太大，万一混不下去了，保留个“干部身份”还有条后路可退。所以，不彻底置换身份，这些人与政府的劳动关系始终处在一种“藕断丝连”的状态，就不能丢掉幻想、破釜沉舟、全身心地投入新的创业。而且，一旦有风吹草动，就可能导致“浪子回头”。

　　然而，给分流干部职工置换身份有两个现实的困难：一是缺乏法律与政策的依据。党政机关的干部和事业单位的职工，只要不严重违法乱纪，就不能砸了人家的“铁饭碗”。国家《公务员条例》也没有“分流”这一说，虽然规定了连续两年考核不称职的干部可以予以辞退，但真正够条件能够辞退的人极少，起不到“消肿”的作用。因此，有人批评我们在县域搞人员分流乃属违法之举，要较真讲起来还没有太冤枉我们。二是置换身份不能玩 “空手道”，更不敢搞“扫地出门”那一套，必须按参加工作的年限给予一定数量的“赎买金”。这既是对干部职工合情合理的经济补偿，也是日后他们重新创业所必需的物质条件。我们曾经算过一笔账：假定分流人员为3000人，平均工龄为18年，就按国家《劳动法》的有关要求，每年工龄补偿上年度一个月工资(约1000元)的标准，则需要5400万元，刚好是咸安区一年的全部财政收入。倘若再加上分流人员进入“五保合一”时应该由政府补缴的前期保费资金，人均约在3万元以上。对于县一级政府财政来说，如果没有上级政府的财政支持，这无疑是一个难以逾越的高山峻岭。

　　我与人商量，资金上的困难尚挡不住我们。在县域，供养一名党政机关的干部和事业单位的职工，分三大成本：一曰人头经费，即工资、福利等；二曰公务开支，即办公、差旅、招待等；三曰隐性收益，即不能进入工资单看，也不能摆在桌面上讲的“灰色”东西。这里且不谈违法乱纪、错误决策所导致的经济损失了。即便按每人年均1万元算账，就是砸锅卖铁，借高利贷，我们三五年也能把置换身份的钱“赚”回来。但是，法律与政策上的障碍我们克服不了。也有人给我们撑腰，说国家这样大，总得要有个地方率先突破呀！当年安徽凤阳县小岗村分田到户搞单干，还与国家宪法严重冲突呢！我说，万一今后国家出台新的法律与政策，我们进行的干部人事制度改革很可能会出现“翻烧饼”的情况，届时进退不得，那才是麻烦大了。所以，咸安2000年搞得人员分流，我们只是支持和鼓励干部职工自愿 “买断”工龄、置换身份，并未进一步采取行政手段再施放“高压电”。

　　(选自宋亚平《咸安改革的前因后果》之“精兵简政”一节，本报有删节)

　　来源：经济观察报网

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