土地财政退出舞台“地政风暴”才能到位

　　伊歌

　　为何“地政风暴”难以吹灭土地违法的燎原之火？为何被称为“最为严厉的土地制度”却遭遇严重的挑衅？是原有的土地制度“激励”了地方官员的胆大妄为！

　　“对事要处理到位，对人要处理到位。”早在去年6月，国土资源部执法监察局局长的张新宝就誓言将严惩土地违法案件。前天，监察部、国土资源部联合举行土地违法违规案件查处情况新闻发布会———“地政风暴”再显雷霆万钧之势。

　　“两个到位”也并无虚言。以广东开平市政府非法批地案为例，不但责成当地政府取消批文、仍保持原貌和没有建设项目的土地退回复耕复绿；而且主事的书记、市长、副市长等均被提请撤职等党纪政纪处分。从去年10月开始，监察部、国土资源部对2005年1月至2006年9月的新增建设用地逐宗进行全面清理排查；到今年初，各地共自办查结案件13059件，涉及土地17500.70公顷，给予党纪处分927人、政纪处分561人。

　　从2003年开始，中央政府就严令整顿土地市场，下发的文件一个又一个，可谓三令五申加措辞严厉；而且还建立起“国家土地督察制度”、开展“全国土地执法百日行动”。可是，土地违法仍有愈演愈烈之势，如张新宝所形容：“土地违法面广量大，花样迭出。中央政令在一些地方成为一纸空文。违法用地数量巨大加大了当前

宏观调控的难度。”

　　为何“地政风暴”难以吹灭土地违法的燎原之火？为何被称为“最为严厉的土地制度”却遭遇严重的挑衅？是原有的土地制度“激励”了地方官员的胆大妄为！张新宝就坦言：“由于当前土地违法不是简单的个人违法，更多地涉及地方政府，而且手段非常隐蔽，受体制、机制的制约，国土资源部门一家确实很难办，很难形成有效威慑。”

　　我国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年，当时作为地方税的一个变种，主要用于城镇建设和维护；1988年改为土地使用税，中央和地方政府对半分成。1992年，将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上缴中央财政的比例下调为5%。1994年实行分税制后，土地出让金全部划归地方所有。正是这样的制度安排，不断刺激地方政府的征地用地卖地冲动，土地出让金也逐渐成为一些地方政府的“第二财政”。在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，成为名副其实的“土地财政”。

　　在农业税取消、

个人所得税成为中央和地方分享税种后，地方政府对“土地财政”更加形成依赖。加上错位的政绩考核和扭曲的政绩观，一些地方官员有足够的动力在规划、征地等环节规避、对抗上级的管制。为了在任期内出政绩、装门面，他们或者不惜大规模违规批地，造成“本届政府吃土地，下届政府吃空气”；或者在征地过程中不惜侵害农民权益，导致部分失地农民“种田无地、就业无岗、低保无份”；或者不惜与开发商默契配合哄抬商品

房价格，从而拉高地价，以牟取更多的土地收益，齐齐共享“地产盛宴”。

　　地方政府既是土地管理的监管者，更是土地收益的受益者———如此激励不相容的制度安排，仅仅依靠中央政府对新增建设用地“全方位卡位”、强化自上而下行政控制和监督的“检查”，又怎么能让“地政风暴”轻易刮走土地违法之火？

　　随着去年9月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的出台，中央政府正从土地出让金的制度调整入手，解决土地收益和土地管理的根本性问题，包括将土地出让金纳入预算管理，建立“国有土地收益基金”等等。当下最迫切的是：重新合理规范各级政府的事权和财权，让“土地财政”尽快退出历史舞台。只有改革到位，“地政风暴”才能真正刮到位。

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