增强地方政府用地的透明度和外部约束性

　　日前，酝酿已久的《土地储备管理办法》终于出台，目的在于“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。

　　自1996年上海市成立第一家土地储备机构，各地已经累计有2000多家类似机构，从事土地收购、整理和出让工作。应该说，由于缺乏政策指导规范，围绕这些机构展开的土地储备活动，都或多或少产生了管理混乱、土地运用低效、腐败寻租等问题，成为众人诟病的对象。在采取了几年的房地产调控政策后，决策部门终于认识到，解决房价过高的根源，在于土地供给制度的改革。

　　因此，无论是出让金纳入预算管理，还是促进土地一级市场的透明化，到现在的土地储备管理改革，都是为了实现土地供给过程的合理化，避免土地价格过高而为高

房价推波助澜。新的《土地储备管理办法》体现出几方面政策倾向。最重要的是，明确了土地储备的模式，对土地储备机构进行职能定位，强调其作为事业单位代理行使政府职能，可以获得金融支持，对储备土地进行前期开发管理等工作，这客观上提高了其土地供应能力。再就是规定了土地储备机构要尽快使更多的土地具备用地条件，从而可缩短土地供应周期，适度防止土地闲置、囤积等行为。

　　此外，还规定政府将优先储备闲置用地，并把土地储备相关信息及时在部门间汇报交流，这也有利于掌握土地信息，加快闲置土地清理。然而，从总体上看，新规定并未给土地管理制度带来更多令人惊喜的突破，而在某种程度上，它是对现有状况的某种规范性修正。未来它还需要完善。首要问题，就是没有解决一些地方政府普遍追求土地高收益的问题，土地储备机构有普遍较高的银行贷款额更加剧了这一点。表现在实际工作中，一方面是只收购升值潜力大的土地，在此过程中损害公众利益的事情时有发生，另一方面则人为制造土地“卖方市场”，有强烈动机通过控制土地供给来谋求更高利益。有研究表明，一些地方土地储备机构也存在囤积土地现象，政府计划的土地供应量并未完全进入市场，新规定对此也只有模糊的约束。

　　对此，除了从源头上推进财税体制改革，来解决一些地方政府“卖地生财”的冲动，作为土地储备管理的重点，起码应该形式上加强对土地储备计划的事先约束和事后监督。除了向同级政府报批，土地储备计划还应该通过人大的审议，并由人大审查上年度的计划执行情况，重大项目应该进行公众听证，以此来增强地方政府用地的透明度和外部约束性。还有，新规定的另一个问题，是为地方政府垄断土地一级市场提供了政策合法性。我们知道，原有土地储备管理的缺陷，就是土地储备机构既代表政府从事土地收购和管理，又直接与开发商合作经营土地，甚至很多地方的土地储备中心就是两套牌子，自己就可以经营开发

房地产。

　　这种政企不分，不仅成为腐败的温床，而且土地一级市场更不透明。这不仅不符合土地一级市场改革方向，而且增加了通过“招挂拍”程序而合谋经营土地、推高地价的可能。新规定仅仅靠明确土地储备机构的事业单位身份，并不能解决这些问题。此外，作为土地储备管理的末端环节，理应对开发商的特定后续行为进行监控，防止愈演愈烈的土地囤积行为，这在新规定中有所缺位。

　　例如，在土地进入一级市场开发前后，应以政策规定来限制开发商以转手套利为目的的土地买卖行为。对超过期限未动工开发的企业，坚决收回土地使用权，对不具备开发能力和土地储备超出开发周期的企业，取消其参与竞标的资格。这样，才能形成合理有效的土地储备管理流程。总之，土地储备管理改革是解决“土地财政”、房价高企等一系列问题的切入点，只有出台“真枪实弹”的规定，才能打破一些地方的利益集团的链条，为经济社会发展奠定良性基础。

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