如何破解资源越多越不幸的困局

　　-专家建言-张千帆

　　前不久的一则消息“山西部分煤老板携数十亿资金赴新疆挖煤”吸引了笔者的眼球，因为《中国经济时报》今年7月曾发表“山西煤窑真相调查”的深度系列报道，读来令人触目惊心，也令人担忧发生在山西的煤矿事故、环境污染及其背后的权钱交易将蔓延到全国其他资源富裕的省份。

　　山西号称是中国的“煤都”，煤储量和年产量都占了全国1／4，以往一直高居各省之首。拥有如此得天独厚的自然资源，对于一个地方来说显然是好事。曾记得上世纪六十年代有一首歌，唱的是“人说山西好风光”，但是自从1990年代黑煤窑泛滥之后，山西这个地方却怎么也“风光”不起来。山西的煤除了造就为数不少的煤炭暴发户和“红顶商人”之外，似乎留给山西和留在全国人民记忆中的就只有连绵不断的矿难、矿工及其家属的苦难、“私挖滥采”、“生态破坏”和“环境污染”。为山西煤矿开发承担成本的不仅是死难矿工及其家属，而且还包括几乎所有的山西老百姓。挖煤对环境资源的损耗十分巨大，浪费大量地下水，有时甚至造成地表塌陷，洗煤更产生了严重的环境污染。革命老区吕梁产焦煤，每到夜晚河流都成了红色。晋祠的“难老泉”则早在1994年就已经“老”了(断流)，主要原因就是周围开采的小煤矿抽干了地下水。截至2004年，山西因采煤引起的严重地质灾害区域近3000平方公里，目前沉陷区面积正以每年94平方公里的速度增长。在1000多平方公里的沉陷区面前，即便是巨资治理也显得杯水车薪，水资源枯竭、土壤破坏等问题更还没有摆上治理日程。子孙后代的资源都用得差不多了，赚足了钱的大户们却已经开始考虑“生态移民”。

　　一边是暴富的煤老板和“红顶商人”、连年增长的地方GDP和财政收入，一边是矿难、死亡、环境污染和生态灾难。这里实在包含了太多的悖论。按理说，在公有制中国，矿产是一级国家资源，应该让全民受益(乡镇煤矿也至少应该让全村受益)，而如今富了少数人，却给当地广大人民带来死难和无穷无尽的后遗症。在发达国家，GDP或政府财政收入总是和当地的

生活质量联系在一起的；一个地方的人均GDP提高，表示那个地方的经济更繁荣、社会更安全、法治更进步、人民更富足，因而那个地方对于其他地方的人来说也更有吸引力。为什么山西不是这样？为什么山西的GDP上去了，矿难却下不来、生态依然遭到破坏、环境还在继续恶化，以至山西不仅是一个外人除了旅游之外不愿意居留的地方，而且许多当地已经从煤炭中暴发的富家子弟正纷纷琢磨如何“生态移民”？矿主和官员的财富、不断攀升的GDP和地方财政收入如何与矿难、生态破坏和环境污染并行不悖地共存着？为什么中国的某些地方资源越多，却反而造就了越多的不幸？

　　《中国经济时报》的系列报道给我们揭示了一条“黑链”，正是这条从黑矿主一直延伸到黑记者的“黑链”造成了山西的煤矿事故和环境破坏。平心而论，政府并非对黑煤窑放任不管，但是政府监管的效果似乎只是造就更多的“黑色人物”并增加“黑链”的环节，从而增添黑煤矿的寻租成本而已。然而，在成本仍然远远小于利益的情况下，黑煤矿运营依旧。在金钱面前，所有的法律控制似乎都失去作用：煤矿可能处在某个村子地下，但是只要买通村长、村书记，没有什么不可以做的；乡镇政府、纪委、矿产资源局的人也同样一一“摆平”，甚至安监局的负责人也可以利用安全检查权大把捞钱；让煤检站检查“煤票”，他们却置身“黑链”之中，按照帮助违法的贡献大小分成；记者的天职是揭露社会的阴暗面，但是黑煤窑却吸引了大量真假记者，通过“黑材料”要挟、勒索，俨然一副“黑吃黑”的局面。从煤矿老板、煤检站“老大”及其大小喽啰乃至“黑记者”到村支书、乡镇领导、地方安监局和资源局的官员，甚至包括来自各地农村的侥幸没有碰上矿难的矿工们，似乎所有人都从山西的煤炭资源开发中分得了一杯羹，好一派皆大欢喜的场面！

　　当然，结局恰好相反。在这场疯狂瓜分煤炭资源的盛宴中，缺少了一个最重要的角色——3300多万普通的山西老百姓，而这也是为什么所有这些得利者都被加上了一个“黑”字——黑煤矿、黑矿主、黑站长、黑官员、黑记者，因为他们的私人利益是建立在损害山西老百姓的公共利益基础上的。煤炭开采的收入每天大量流进少数人的腰包，留下矿难、污染和生态毁灭——这是最大的国有资产流失！不要看现在山西的GDP连年增长，山西老百姓已经开始为煤炭资源的滥挖滥采付出代价，而且还将随着大自然对资源掠夺的全面报复而付出更昂贵的代价。最近的统计表明，一旦计入环境成本，中国一些省市的GDP并没有增长，甚至呈现出负增长。且不说煤矿工人承担着矿难事故的风险，绝大多数山西老百姓无处可去，还得在这块土地上生活；这意味着他们将不得不呼吸铅含量很高的空气，吸收溶有各种化合物的水和食物。与此同时，极少数赚够钱的老板和官员却可以一走了之，或到别处继续赚钱、污染；等到全国各地的资源都耗尽了，那些造成巨大破坏的违法犯罪者很可能已经悄然“退隐江湖”、不知所终，有的甚至可能迁居国外。

　　这样就产生了我们的问题：既然黑煤矿损害了绝大多数山西人的利益，或者至少山西的煤炭资源完全可以采取比现在好得多的利用方式，为什么黑煤矿仍然屡禁不止？为什么我们的法律干预不起作用？难道当地村干部或基层政府真的不知道黑煤窑存在？难道检查超采超产真的那么困难？最关键的是，为什么我们不见山西人采取行动更好地维护自己的利益？事实上，这个问题的答案也正是解决山西矿难的惟一希望所在。

　　在大多数情况下，基层政府当然不是不知，而是故意不为。例如在2007年6月披露的山西黑砖窑雇用奴工事件中，地方政府从一开始就是知情的，但是黑砖窑的存在对于他们来说正是生财之道——否则，罚款从哪里来？既然如此，地方官员自然不会急着杀掉这只“下金蛋的鹅”。至于上级政府则确实可能不知道黑砖窑的存在，而且越往上信息越少，直到这场骇人听闻的人道主义灾难成为全国的头版头条。由此可见，地方政府的监管不力并不是地方政府不能管或上级政府不想管。在自上而下的压力型体制下，地方官员不真正对地方选民负责，因而也没有义务为了地方的长期治理和人民的安全、健康和生存着想；相反，法律所赋予的规制权成为地方官员的寻租工具，允许他们通过纵容、帮助乃至直接参与违法活动而获得巨额利润。当然，自上而下的压力并非一点没有，但是由于上级领导并不生活在当地，不能直接感受地方作为或不作为的现实后果，因而所掌握的地方信息必然相当有限，除非发生重大事故引起了上级部门注意，但为时已晚。在自下而上监督机制缺位的情况下，中央和地方监管不力成了一个自然的结果。这是各地煤矿事故和环境污染长期得不到解决的根本原因。

　　看来，要从根本上破解“资源越多越不幸”的困局，还是离不开山西老百姓自下而上的监督和参与。毕竟，山西属于世世代代住在那里的山西人民，也只有他们才最在乎当地的生存环境，因而他们自然最有热情制定并落实对当地的可持续发展最有利的煤矿开采规制，也最了解当地情况和自己的需要。山西煤矿所造成的事故和污染固然不只是危害山西人的利益，而且也危害来山西煤矿打工的全国各地民工以及周边地区的利益，但是身在其中的山西人民显然是首当其冲的受害者，而山西的煤矿开发之所以造成如此不均衡的成本和利益分配，3300多万山西人民之所以成为滥开滥采的沉默的牺牲品，无非是因为他们不能有效参与影响自己利益的环境决策和保护过程，因为当地的决策者和大大小小的执法者不需要向当地选民负责。如果我们的地方选举制度真正运转起来，地方的决策者和执法者必须对当地人民负责，否则就将承担落选或弹劾的后果，那么再贪心的官员也不敢疏忽执法，地方煤矿安全和环境执法状况就不会是目前这个样子。一旦地方民主将官员的职位和当地老百姓衡量的真正的地方政绩挂起钩来，那么金钱贿赂的诱惑力再大也难以撼动地方公共利益。在民主政治过程淘汰了那些黑官员之后，煤矿腐败的黑链自然中断，那些大大小小的黑矿主、黑站长、黑记者也就自动消失了。只有这样，山西的“风光”才能好起来，山西人民才不至于成为其所拥有的煤矿资源的牺牲品。

　　当然，“资源越多越不幸”的悖论既不局限于山西，也不局限于煤炭。只要地方自治不健全，地方人民不能有效参与当地的决策并监督其执行，地方官员不需要真正向地方选民负责，那么这个悖论就完全可能延伸到任何资源丰富的地方。这也正是笔者读罢那则消息之后的担忧所在。

　　(作者为

北京大学宪法学教授)

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