改革农民地权才能让农民看住土地

　　“看住土地”是近年来中央宏观调控的重要方式，但现实中土地违法事件却层出不穷。据国土资源部11月19日在全国土地执法百日行动会上传出的信息，土地执法行动开展两个多月来，全国共发现违规违法的土地宗数约3.2万件，涉及到的土地面积350万亩左右。其中，以租代征约1.9万宗；违规扩大或者设立各种工业园区约420宗；未批先用先占有11800多宗，面积有220万亩左右。

　　上述三种土地违规违法形式基本上与地方政府有关。以租代征表面上是村组自己出租，或者企业到村组租赁，但实际上背后都有当地政府的影子。擅自设区和扩区更是只有政府的权力才能做到。而从土地未批先用先占来看，也大量涉及到国家和省市自治区的重点建设项目。

　　在各种土地违法事件中，我们尤其要关注地方政府以“城市化”为名与地产商“合谋”廉价出让土地给后者。在这方面，最新的一个例子是全国最大地主碧桂园被媒体曝出的几桩零地价或低地价拿地事件。湖南省张家界永定区政府被指与碧桂园签有两份秘密协议，涉嫌零地价给后者1039.15亩土地。无论是真是假，碧桂园购地成本之低则是确凿无疑的。根据披露的数据，截至8月15日，碧桂园的土地储备面积达到了5400万平方米。而按照中银国际预计，一年后，碧桂园的土地储备将增至8600万米。碧桂园的圈地方式主要是在二三线城市的郊区囤积土地，而这些土地大多属于农用地，即使碧桂园的圈地方式没违法，但在农用地转为建设开发用地时，国家有严格的审批规定，碧桂园今后很可能碰触政策红线也未可知。

　　从碧桂园事件以及它的圈地方式来看，地方政府在土地大规模出让过程中扮演了推手的角色，甚至不惜冒着违规操作的风险为

房地产商提供大批廉价的土地，以满足在

城市建设过程的资金需求，从而成为地产军团全国“圈地”背后重要的支持力量。地方政府这么做，究其原因，是地方政府的强势地位以及追求政绩冲动的基本情况没有得到改观。另一方面，恐怕也与我们在宏观上始终未走出行政系统内部强化的路子有关。

　　目前我们对于土地使用的管理，仍是以行政和法律管理为主，经济机制并没有充分发挥其作用。表现在：在流转市场，依然是双边垄断、行政干预和市场不完善；在所有权方面，农民的主体地位及拥有的民事权利仍然混沌不清；在监管上，地方政府将经济发展与耕地保护职能集于一身，因此，服从当地政府的局部和短期需要成为一个经常性课题。这种管理体制也决定，我们在执法中，“始终是左手斩右手”，不能、也不敢在更广范围内寻找“解牛”之道。

　　目前来看，导致地方政府土地违法的利益、政绩、政治周期等因素短期内不可能消失，而中国的城市化又是一个较长的阶段。城市化在一定意义上就是农村土地资源转化为城市发展资本的过程，所以，如果还沿用现在的管理手段和执法方式，要遏止地方政府的违法用地，是不太现实的。要解决问题，必须另寻出路。大量的事实说明，政府违法用地的要害，就在于土地制度本身，即农民地权与国家地权的不平等，从而无法发挥经济机制的作用。因此，要守住18亿亩耕地的底线不被突破，从根本上解决地方政府的土地违法行为，唯有在改革农民的地权上下功夫，把土地还给农民才有可能。舍此，都是治标不治本的举措。

　　-邓聿文

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