周立：双管齐下解决民生需求

　　周立  

　　●解决民生问题与发展不矛盾

　　●公共财政不应只专注上项目

　　●民生需求不能重回计划供给

　　●着力转为公共产品购买需求

　　在公共财力不断增长、公共财政成为财政支出框架的背景下，老百姓特别关注的医疗、教育、住房、就业等民生难题正得到各级政府财政的更多投入，人们对公共财政的理解越来越多地和普通民众的民生问题联系起来，也对未来各级政府尽快解决医疗、教育、住房、就业等实际困难有了乐观的预期，这是对各级政府采取大力措施解决民生问题的拥护。

　　各级地方政府抓民心工程、为民办实事的决心已经不容置疑。从地方政府的公共财力来看，却又常常陷入建设与民生的矛盾之中，即所谓吃饭看病上学与抓发展搞建设的矛盾。在公共财政的实际安排中，又由于习惯性的政绩观与沿袭的工作思路，抓项目、上基建成为工作的重心，也成为地方政府部门投入时间、精力和财力最多的方面，而老百姓的看病贵、上学贵、住房缺、就业难等困难总在等待、依赖增加的财力来逐步解决，结果有时是老百姓“痛”得叫起来了才能得到重视、得到解决，解决民生问题的被动投入与抓建设抓发展时的主动投入形成了鲜明的对照。

　　经济发展的动力根本是需求拉动，这是不以人的意志为转移的经济规律。为何民生需求表现为单纯财政支出负担，而不被理解为经济发展的动力？

　　首先，上项目、抓基础设施建设不应当成为公共财政支出的主要对象，尽管它无疑是经济发展的重要环节。新项目的多少、大项目的尽快实施常常对一地经济发展至关重要，项目又意味着就业与未来财政收入的改善，这也就成为公共财政支持上项目的原因。然而，市场经济环境下，一个项目究竟在何地落户在何时启动，是由产品销售市场与原料获取及劳动力投入等生产要素决定的，经济学上并不存在政府的补贴与优惠是快上项目、上大项目决定因素的普遍性前提。

　　公共财力用于补贴与优惠来招商引资上项目，从宏观上看，是城市与城市之间、县与县之间的税收竞争，整体上并不能增加公共财政，大家争的其实只是在经济区域内的税源流动而已；比周围地区更优惠的政府补贴与公共财政投入更多的基础设施，与其说是经济发展环境好，不如说是税源竞争力更强而已。

　　其次，建设项目应以公共资本为平台，其可行性应当更多地来自其自身的投入产出平衡。比如一个工业区的建设，基础设施的投入应当以实际收回的产出为限，在自求平衡的基础上进行筹资、运营与回报；有了投入产出的平衡，公共政策上就可以设计为无需公共财政投入，只需要利用公共资本运营平台进行资金进入与资金产出的安排，而这也是公共资本体现公共选择的义务，也是国有资本从竞争性行业逐步退出后该承担的义务。

　　第三，民生需求不应回到政府计划供给的老路上去。经过从计划经济到市场经济一段时间的实践，人们发现，把民生需求简单交给市场来自发调节供给也办不好；民生需求的公共产品必须保障的特征，常常要把我们拉回到政府计划供给的老路上去。然而，政府从

医院到学校等公共产品制造、供应单位全部包下来的做法，其成本、效率、垄断、腐败这一系列问题在全世界并非我们第一个碰到，也并非只在中国才有这些问题，而且公共财政也将捉襟见肘，不敷使用。

　　第四，满足民生需求应从公共产品的设计定型起步。从政府的受托经济责任来看，民生需求应当是公共产品的基本保障供给，政府的责任首先是为民众设计公共财政能力下的基本公共产品；如果没有相关公共产品的定义，那么出现豪华型的

经济适用房现象就没有约束，一方面不能体现公共产品供给的公平，另一方面，地方政府又可能被民生需求带来的巨大财力支出所阻挡，可能在面对部分基层破败的校舍修建需求与部分高水平中学加大公共财政投入之间难以优先选择，或者在部分

别墅区的道路建设与部分破烂不堪的公路修建之间难以优先选择；因为公共财政要在社会各种需求中作出选择，如果没有公共产品的定义，民生需求的满足必然是资金短缺而又规模缩减。

　　如果把民生需求从单纯的财政支出转变为公共财政支撑下公共产品购买需求，则既可实现高效率的民生需求满足方式，又使民生需求体现为拉动经济可持续发展的根本需求。如果我们把保障性住房界定为公共财政要保证的公共产品，把商品房界定为公共政策保障而非公共财政保证的居住产品，则投入保障性住房的财力理应增加，有利于商品房供给的公共政策也理应确保。

　　(作者为清华大学经济管理学院教授)

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