食品安全立法应针对保障体系脆弱环节

　　胡飞跃

　　明确有关行政部门的职责之后，还需要进一步加强食品安全技术支撑体系的建设，提高食品检测机构的监测、预警和评估的能力，特别是要建立食品安全风险快速预警与反应系统

　　虽然我国已经有了《食品卫生法》、《农产品质量安全法》等八部相关法律和十八个部门规章，但是，关于食品的安全，尚未有一部比较完整的能够涉及所有相关行政部门的法律，即《食品安全法》。

　　部门职责要定位清晰

　　这一现象或许很快就将改变。10月31日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国食品安全法(草案)》。会议指出，食品安全直接关系人民的生命和健康，加强食品安全工作，必须有严格的法制作保障。在现行食品卫生法基础上拟订的《中华人民共和国食品安全法(草案)》，针对当前食品安全监管中的薄弱环节，对食品卫生安全制度作了重要的补充和完善。

　　由于食品安全涉及环节多、部门广，为了维护广大人民群众的健康需要，有必要从食品的特点和食品的生产、加工、包装、流通、储存、消费等主要环节上去寻找原因。虽然现阶段针对食品的生产、加工、流通、消费等各个环节，行使监管职能的行政部门较多，但是监管的效果并不理想。对于能够行使其权力，并容易与利益挂钩的，各部门就争着要管，相反的，就没有部门积极去管，这就是目前食品的质量与安全监管过程中，存在的最严重的问题。

　　同时，根据现有的规定，质量需要重点保障的粮、肉、蔬菜、奶制品、豆制品和水产品这六类主要食品，有关系的行政部门就要超过十个。针对有关食品质量与安全问题的相关行政机构较多，特别是针对同一个环节中，存在着不同监管机构之间的一些职能交叉的问题，或者职能定位不清的问题。因此，通过立法，进一步确定行政部门在这些环节中的职责，成为保障与提高食品安全监管效果的首要条件。

　　那么，其中应该包括哪一些主要的部门呢？农业、质量监督检验检疫、工商行政管理、卫生、食品药品监督管理，另外，涉及食品进出口的还有商务部门，维持治安与查处犯罪活动的还有公安部门，对行政部门的工作进行监督还有监察部门。当然，各行政部门的具体监管职责应该根据其管辖范围以及食品的生产、加工、流通、消费等各个环节的特点来划分。

　　针对食品的原料、新鲜食品的生产由农业部门负责，食品加工过程中的质量控制由质量监督检验检疫部门负责，流通过程中的食品质量是否符合标准，参与食品加工与流通的食品生产经营者是否符合工商管理的有关规定，由工商行政管理部门负责，食品消费过程中出现的安全性问题由卫生与食品药品监督管理部门共同负责监管，只有相关行政部门的监管职责与范围清楚了，针对食品质量与安全的监管责任才能明确，监管效果才能真正得到提高。

　　建立食品安全风险预警

　　与反应系统

　　明确有关行政部门的职责之后，还需要进一步加强食品安全技术支撑体系的建设，提高食品检测机构的监测、预警和评估的能力，特别是要建立食品安全风险快速预警与反应系统，提高食品中的残留农药与兽药、有害微生物、添加剂等的检测能力，加强食品的生产、加工、流通和消费过程中，食品的质量与安全性评估的监测能力。

　　有关食品质量与安全的管理是一项社会系统工程，其中包括政府部门、食品生产经营者、消费者，要使这个系统有效地运转，就需要这三者能够各自起到其应有的作用。同时，要使市场规范化，就需要建立严格的管理制度与监督机制，行政部门的管理与消费者的监督作用尤其重要。比如说，建立食品安全信息发布与预警制度、消费者有奖举报制度就是实现这个目标的有效途径。这两种制度，能够使政府部门和消费者之间建立有关食品安全信息的交流渠道，从不同的角度很好地发挥各自的作用。

　　建立食品安全信息发布与预警制度，加强对食品市场的监管，及时地发布食品安全方面的信息，并且在符合规定条件的时候能够尽快地发出预警，有利于消费者及时地调整食品的购买计划，最大限度地实现对市场的监督与调整。同时，由于行政部门的职责划分清楚了，再发生食品安全事故时，应当由哪个部门负责，具体由哪一些执法人员负责也就明确了。

　　但是，由于非法生产与加工食品的问题本身具有一定的隐蔽性，有关政府部门也因为受人力、物力和财力等多方面因素的限制，所以，要完全、及时地发现和查处所有的不法行为，光靠有关行政部门是不够的。有奖举报制度的建立，从制度层面上，提供了向行政部门反映问题的平台，通过这种制度，行政部门会源源不断地得到各种有用的信息，这样有利于行政部门采取一种相对主动与快捷的方式，从而增强相关行政部门的执法力度，促进相关法律的实施。因此，建立消费者有奖举报制度是很有必要的。

　　明确企业

　　与消费者的权利与义务

　　对于每个人来说，保障每天的生活中都必不可少的食品的质量与安全性是非常重要的。而且，由于食品安全是关系到人民的健康、生命安全与社会安定的公共问题，因此需要明确有关行政部门，食品生产、加工、流通过程中的企业与个人以及消费者的权利与义务，通过立法完善相关的法律与法规，明确有关方面的责任，建立与健全责任追究制度，保障食品的质量与安全。

　　同时，针对存在质量与安全问题的食品，需要根据其危害程度的不同，采取相应的有效措施。只有根据不同情况，采取相应的措施，才能有利于执法部门在发现问题之后，根据其性质与社会影响的大小，严格地按照有关追溯和召回的程序，快速、有效地处理好食品安全方面的各种问题。

　　综上所述，根据食品的生产、加工、流通、消费等主要环节的特点，针对食品的质量与安全问题，应当成立各级政府的协调机制，建立全面、严格的准入标准，及时发布有关食品安全的信息，建立食品安全的预警和有奖举报的制度，统筹协调相关部门的监督职能，最终实现对食品安全问题的快速反应和有效处理的目标。在此，建议立法部门尽快进行立法调研，尽早地将《食品安全法》提交全国人大批准，为尽快地确立有效的协调与监督机构、确保食品质量与安全，提供制度上的保障。(作者为中国医学科学院卫生政策与管理研究中心研究员)

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