社会政策视野下的城市住房问题

　　作者：唐 钧

　　以社会政策的视角看问题，在社会领域老百姓拥有六项基本权利——生存权、健康权、受教育权、工作权、居住权和资产拥有权。其中两项——居住权和资产拥有权，都与住房问题直接相关。对国人来说，居住权可能比较容易理解，但另一项基本权利，亦即资产拥有权，也许更重要。古人曰“安居乐业”，“安居”是排在“乐业”之前的。从某种意义上说，也只有“安居”，才能“乐业”，因为只有当大多数(譬如60%以上)老百姓都有了自己的“坛坛罐罐”，古人说,“有恒产者有恒心”，构建和谐社会就有了物质基础。　

　　今年年初，有报道称,法国政府部长会议1月17日通过了“可抗辩居住权”法案，承诺增加住房建设投入，在法国基本实现人人有房住。法案规定，国家保障合法居民的住房权，居民可通过法律手段维护自己的住房权。政府应满足低收入者、无家可归者等人士对由政府补贴的社会住房的需要。如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。

　　到下半年,美国总统布什命令财政部长与住房和城市发展部长共同提出一份改革计划，帮助处于困境的次级抵押贷款借款人获得必要的产品和服务，以避免其因无力清偿而丧失抵押品赎回权。　　　

　　这两条重要的国际信息可以说都与居住权和资产拥有权相关。前者主要是强调政府要满足低收入者、无家可归者等人士的住房需要，维护公民的居住权；后者则在危机发生时，由政府直接出面帮助因无法偿还抵押贷款有可能丧失抵押品赎回权度过难关，而所谓“抵押品”应该主要是指自有住宅，所以同时维护了公民的居住权和资产拥有权——以上所述，应该都是与执政理念相关的国际惯例。　

　　近年来，始终想说明一个道理，不能仅用“

房地产”政策来应对城市居民的住房问题，“房地产政策”属于经济政策，而解决中低收入群体住房问题要靠社会政策。但是，当前在“主流意识”中，社会政策的概念并不是很强。　　

　　有一个社会现象值得关注：为什么一些发达国家的房地产涨幅也很大，但老百姓的反应却不像中国这样激烈。关键的是，因为房地产市场本来与普通老百姓并没有多大关系，解决升斗小民住房问题的是政府的住房社会政策，而不是作为经济政策的房地产政策。但目前的问题是，在中国，所有在住房方面有需求的居民家庭，譬如原住房被拆的动迁户、子女长大需要增加住房面积的家庭和需要结婚用房的年轻人都被逼上了“华山一条道”，惟一的选择就是找“发展商”买房去。这就造成了房地产市场看起来拥挤不堪的假象，但实际上有相当一部分人是被逼无奈做“房奴”。　

　　打个比方，要想吃饭，你可以上饭店乃至豪华酒店，当然也可以选择在家里自己做饭甚至凑合着填饱肚子了事。前者是用“市场”的方式解决较高层次或最高层次的需要，后者却涉及到人的基本权利。在老百姓因为贫穷而食不果腹之际，政府就必须出台相关的社会政策，以保障他们的生存权利。吃饭问题如此，住房问题何尝不是？但现实状况是，老百姓要解决住房问题只有上房地产市场这一条路，根本没有其他选择。这好比不准老百姓家里开火，要吃饭就必须上饭店,其结果可想而知。　

　　然而，如果老百姓挣来的钱都投到住房上，其他消费就必然被挤压，何况还有医疗和教育两个重担。表面上看，高房价可以使一个地方的GDP风风光光，但“中国制造”在国内却难觅市场，要靠“外贸依存度”来维持，这岂不终有一天会导致危机爆发。　

　　2003年以来，从中央到地方各级政府业已采取了一系列措施，试图控制房价，但其直接后果却是引发了各城市的房价持续猛涨。这说明，政府直接介入和干预属于经济政策的房地产政策，这种做法很不“市场”，效果不灵是可想而知的。　　

　　如果政府把主要精力放在满足中低收入阶层住房需求的社会政策上，情况可能就完全不一样。当然，针对不同的对象要有不同的政策：

　　我个人认为,要采用廉租房政策但不一定要新建廉租房。从城市管理的角度看，使低收入群体聚集到一起居住，恐怕也是非理智的。

　　许多国际研究都表明：因为“公共房屋”(即“廉租房”)在建设时会刻意追求更低造价，所以质量得不到保证；在分配给低收入家庭入住后，因为经济能力较弱，难以配备专业的物业管理机构进行管理，因此房屋及设施都会迅速地“衰老”和损坏。最后，这些“公共房屋”极有可能沦为“贫民区”。　　　　　　　

　　另外，城市中心区域的地块常被用“一寸土地一寸金”来形容，廉租房不可能在这里找到其立锥之地，而往往是被规划在市区边缘的偏远地块，这对低收入阶层就业十分不利。即使在市区找到工作，也难免每天奔波劳顿。同时，在上下班高峰时间，一个人在路上待的越长，就越给交通添堵。　

　　其实，在房价高涨的同时，如今中国城市中空置的旧房屋也大量存在。政府完全可以通过半官方的或纯民间的非营利中介组织，利用老城区空关的

二手房，组织起“廉租房”市场。用优惠政策鼓励业主将房屋租给低收入家庭，譬如给予税收减免，政府再以专项补贴的办法保证低收入家庭能如期交房租，这就可以基本上解决“双低家庭”的住房问题。专门新建“廉租房”来做“政绩秀”，实在大可不必。

　　“租房”，目前也是一些政府高官和专家学者常常谈论的话题。其实，发达国家“住房自有率”不及中国，或者说租房住的家庭很多，这是与其劳动力流动性更大密切相关。当来到一个城市还不知道是否能够长期居住和工作时，当然是“租房”更合适。

　　如何组织租房市场，国际经验可以作为借鉴：在欧洲的很多城市，出租房屋似乎是一部分居民的主要收入，政府尽力培植租房市场但并不以“收税”为目的，这样不但解决了居民收入问题，还给“外来人口”一个温馨的家，社会管理和社会控制也同时蕴含其中了。

　　去英国做访问学者，租住在市民家中。第一天刚到，吃晚饭时另有一位客人到场，经介绍才知道，她是出租房的“行业协会”的。有房出租的业主都必须加入这个协会，否则政府不发执照。政府制定了出租房的最低设施标准以及其他相关规定，由协会监督执行，实行行业自律。不遵守规定且屡教不改者，政府便撤销其执照。离开英国的那天，协会的办事人员又来了，征求意见并送行。　

　　当中国大多数城市家庭还没有养成“四海为家”的习惯时，城市中的租房价格却在迅速追平购房按揭，在这样的情况下，理智的选择当然是买房。

　　在发达国家的现代化进程中，为了社会长治久安，都曾经制定社会政策帮助工薪阶层购买自己的房产，有的是采用减免所得税的办法，有的是直接由政府提供补贴。新加坡和香港的“居者有其屋”计划，则是采用直接向老百姓提供“平价”住房的办法。回归之后，香港特区政府扩大了“居者有其屋”计划的收益面，同时也以“非营利”的方式出售了一批公屋(原先用于出租的公有住宅)，对房价上涨的抑制作用可以说是立竿见影。　　

　　政府应该制定社会政策满足有需要的城市家庭购房居住的愿望，因为这是社会稳定的基石，而发展

经济适用房应该是其题中应有之义。前几年经济适用房因为操作不当，出现了一些问题，但只要纠正过来，以立法规定购房资格和操作程序，很快就会走上正途的，实质性的问题在于地方政府愿不愿意这样做。

　　2007年年初，国务院参事室提出建议：“政府应为占居民人口70%-80%的工薪阶层提供经济适用房”。如果实行此政策，其实不用达到七八成，相信房地产的价格在短期内就会下跌。有些不愿受经济适用房条款限制的居民，也可以买到房价较低的商品房。房地产市场可以由其随行就市，向类似CBD或“总部经济区”等方向去发展。这些地区的楼价自然是越高越好，其实，这才是“房地产价格是城市经济发展和竞争力标志”的真正含义。　　

　　要真正以科学发展观来看待城市发展，以高房价来维持高GDP假象后患无穷。当住房不是为居住而建设，当住房成为像股票一样的“经济符号”和投机的对象，那么，“泡沫”就在形成。　

　　有些政府高官和专家学者常说，高房价是城市竞争力的标志，这纯粹是杜撰的神话。一个经济发展状况良好、竞争力强的城市，因为机会多，“外来人口”增加，确实会使房价上升。但是，这种说法的“逆定律”是不成立的。用各种手段维持虚高的房价来展示虚假的“城市竞争力”，这与成语“揠苗助长”中的农民有什么两样？　　

　　房价过高对经济发展不利是显而易见的，一个城市的发展其实非常需要大量的操作性技术人才，这个社会群体的收入大多在中等或中等偏下。但是，目前在一些特大城市与大城市，因为房价昂贵，这样的社会中间群体在那里根本就站不住脚。试问，这样的城市会有真正的“竞争力”吗？　

　　一些地方政府的领导被错误的经济理论误导，舍不得让城市住房建设回归其本来面目。更有甚者，则是官商勾结，谋取私利。说到底，控制房价其实并不难，难就难在地方政府不想控制，当然，还有就是如何设计住房社会政策。在中国大多数城市，目前住房已经不是稀缺资源，现在的“紧张”完全是人为造成的。只要使现在已有的和在建的住房“房尽其用”，实现“居者有其屋”可以说指日可待。　

　　作者单位：中国社会科学院社会学所

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