重庆股田试验拉开土地流动的改革序幕

　　●主持人：本报记者 杨 波

　　●嘉 宾：徐 勇(华中师范大学中国农村问题研究中心主任、教授)

　　新闻背景：不久前，重庆允许以农地承包经营权出资入股，引起各界广泛关注。支持者认为，这是“创新”之举，将对加快农村土地流转起到明显推动作用。反对者则表示，“土地资本化”缺乏必要的理论依据，是对农民的变相剥夺。更有意见指出，所谓的“新政”其实一点不新，早从上世纪90年代中期开始，在苏、浙、湖、广等地就已存在不同程度不同形式的土地流转现象。

　　杨波：重庆这次探索农村土地流转新模式的举措引发了非同一般的热议。有媒体称，如果试验成功，将拉开中国“第三次土地革命”的序幕。这一说法是否有些夸大其词？

　　徐勇：从总的发展趋势来看，我认为对于土地流转模式的探索是具有革命意义的。如果说解放初期的第一次土地改革，是实现了土地所有权的转移，那么改革开放以来第二次土地改革，解决的就是土地的承包权问题。第三次革命则是要解决土地的经营权问题。这是因为第二次革命解放了农民，但也留下了后遗症：土地变得更加细碎化，且无法流动。土地规模比较小，不能进行集约化经营，显然收益也较小；不流动就无法实现土地的保值增值，农民也很难富裕起来。上世纪90年代中期以来，伴随着农民的进城过程，土地经营权问题日益凸显。为了“解放”土地，一些地方出现了土地经营权流转的现象，其发展趋向是要搞活土地。

　　与十年前的土地流转不同之处在于：第一，重庆的试验是在城乡统筹的背景下进行的。过去土地为什么流不动？主要因为，土地不仅是生产要素，更是生活保障。生产要素可以流动，但社会保障不能流动。农民一旦失地就意味着失业，危险很大，问题很多。现在重庆则是要试图弱化土地的保障功能，由政府接手保障工作，着眼于城乡统筹，鼓励农民以土地换保障，农民出让土地经营权，政府提供相应的生活保障，使农民的生活有着落，如此就把保障功能剥离出来了。第二，现在的土地流转是在《物权法》颁布后，明确了农民是土地的主人，农民与土地是一种物权关系，在30年承包期内，土地经营权可以依法流动。

　　杨波：土地经营权入股，短期来看可能对农民是有利可图的事，但长期效果怎样很令人担心。比如土地被挪作他途怎么办？又如，各项社保、财税等乡村社会配套体制建设尚未建立健全，又可能引致什么后果？

　　徐勇：任何一场改革都可能伴随一些意想不到的后遗症，对于这样那样的可能性，应该及时进行预判。如果没有理清思路，没有做好最重要的基础工作，尤其是没有从立法上对土地产权关系进行明确界定，就贸然启动农地经营权的流转，便会给改革埋下隐患。目前来看，给农民一些保障承诺或福利待遇，农民很愿意出让经营权，但如果经营权流转意味着今后收不回土地，那就危险大了。我们进行土地流转，终极目标是为了保障农民的权益，使土地保值增值，而不是简单地搞活土地，不是为了流动而流动。假如流动使农民的收益不仅不能增加反而遭受损害，还不如不流动。

　　所以现在首要的是，先把农民法定的承包权确定下来。以立法的形式确保，在30年土地承包期内，农民有权利出让经营权，也有权利收回经营权。这与租房道理相通。怕就怕租得出去收不回来。另外，土地流转不是政府行为，关系到公司与农民两方利益。政府要做介于农民与公司之间的利益协调者，而不是利益相关者，既要保护农民的利益，也要维护公司的合法权益，做一个公正的监管人。

　　杨波：怎样才能保证不出现公司与基层政府部门联手剥夺农民利益的情况？一旦入股企业破产，农民又该何去何从？

　　徐勇：这些情况都有可能发生，但也并非无解。韩国当年在实行土地私有化的时候，很多城里人奔走相告，都涌到农村去购买土地，农民一下子富裕起来。在土地流动中，韩国农民获得了很大收益。但后来很多买地者却后悔了，因为政府监管非常严格：第一，不能改变土地用途，必须坚持发展农业；第二，必须保证每年的农业产出，否则将处以高额罚金。我们现在的政府文件对于农村土地流转其实也设立了“红线”：必须保证土地总面积不变，必须保证耕地性质不变，必须保证粮食产量不变。当然，具体到如何进行有效监管，确实是道考验人的难题。面对各种可能出现的风险，政府应该事前进行充分论证，然后严格监管。比如对公司资质进行审查，建立保证金制度等。当农民收回经营权的时候，应该保证土地价值不低于转让时，否则就应该启用保证金对农民进行赔偿。

　　杨波：有专家预测,土地入股只是一种过渡性的制度安排。由于存在产权关系虚置、土地市场无序、社会保障匮乏、区域利益分隔等问题，可能还要面临二次改革。

　　徐勇：从土地经营权流转、保障农民权益等角度看，各地把土地产出与市场需求结合起来的实践是很有价值的。一些沿海发达地区出现的“代耕农”现象，就充分说明，经营权流转后，有利于促进农业规模化经营，提高农地产出效益。你说的这些因素确实存在，加上我国地区发展极不平衡，也限制了土地流转的顺畅进行。

　　改革总是要在实践中发现问题。土地的流转，既可能出现农民丧失承包权的危险，也可能发生相反的情况。比如在广东，代耕农就有上百万之多。这些跨区域流动的农业打工者，通过养殖水产，与市场对接，从土地规模经营中获得了较高的收益。这样一来，当地那些已经“洗脚上岸”的农民又想要收回土地经营权，于是就产生了纠纷。

　　可见，具体形式需要在实践中摸索，但基本的制度设计要作充分论证。在这一案例中，政府显然要更多地维护经营者也即代耕农的利益；而在重庆等中西部地区，应该更多地维护承包者也即农民的利益。因为两者的力量对比情况不同，维持利益的均衡性就显得尤为重要。

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