对环境执法垂直管理的期待

　　■北京评论■陈墨

　　国家环保总局9月24日发布的2006年全国环境统计公报显示：2006年，全国废水排放总量为536．8亿吨，比上年增加2．3％；ＣＯＤ（化学需氧量）排放1428．2万吨，比上年增加1．0％；二氧化硫排放量2588．8万吨，比上年增加1．5％；发生环境污染与破坏事故842次，造成直接经济损失13471．1万元……

　　公报说，“环境形势依然严峻，不断发生的污染事件给群众生产生活带来严重的影响，环境压力持续加大”。

　　公报发布的三天前，有媒体报道了一个有意思的现象：国家环保总局副局长潘岳透露，“很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给国家环保总局写匿名信。”

　　作为与“监守自盗”对应的另一个极端，这个黑色

　　一方面环境形势日益严峻，另一方面环保部门无能为力。二者的反差，折射出环境及环保管理体制的诸多问题与无奈。

　　因此，已经早有议论的“环境执法垂直管理”再次引起人们注意。潘岳表示，“对于环保部门自己来说，目前亟须环境执法和监测系统的垂直。”

　　的确，由于省环保局与市县环保局之间没有直接的领导和调度权，市与市、县与县之间亦无统一规划和标准，因各地观念、财力、手段差别而造成环境执法力度和执法效果不平衡也在意料之中，加之环保部门实行“双重领导，以地方政府为主”的管理体制，实际工作中，地方保护主义难免干扰环境执法。

　　垂直管理有望使各级环保部门在人财物上独立于地方政府之外，从而获得较大自主权，摆脱地方政府掣肘，也更有助于跨区域、跨流域的环境规划与管理，环境执法也将更加权威、统一、科学和高效。

　　然而，我们并不应当期待管理模式的调整可以解决所有问题。

　　道理很明显：如果“一垂就灵”，那么已经实行垂直管理的工商、税务、质量技术监督、药品食品监督等领域早就太平无事了。而这些领域是不是太平无事，自然毋须多说，看看身边的事实就知道了。

　　果真实行了环境执法的垂直管理，我们需要留意一些可能出现的倾向，并制定相应对策，比如：地方政府会否因此主观上不再承担环保义务？上下级环保部门会否出于共同利益而相互保护？基层环保部门会否被地方政府收买，而上级环保部门鞭长莫及？地方政府会否对环保部门产生抵触情绪从而制造障碍？

　　其实，问题很大程度上还是在于官员政绩观和考核标准。正如潘岳所说，为了保证达到更好的效果，在建立垂直管理体制同时，“还应该设立一套对官员的环境考核和问责制度”。

　　在完善官员环境考核和问责制度方面，应当尤其重视公众参与，需要广泛开辟公众参与渠道，吸纳公众意见，让环保部门官员既对地方政府或上级部门负责，也对公众负责，形成行政考核与公众评议良性互动。

　　除了官员政绩考核制度和方法之外，管理模式改变同时，环保工作还要继续依靠法律手段和经济手段，进一步完善法律体系和环境经济政策体系，用以约束和调控环境问题制造主体的行为，用市场规律调动他们的经济理性。

　　环境问题涉及面广，结构复杂，历史积淀的矛盾众多，可以说，没有任何单个措施能够“药到病除”。

　　近几年来，国家环保总局从不同角度相继出台多项政策措施，比如掀起环评风暴、推进环评立法、扩大公众参与、实行区域和流域限批、完善环境经济政策等等，均在不同程度上起到了积极作用。

　　我们自然也乐于见到包括改变环境执法管理体制在内的其他各种有益尝试。

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