浅析银行监管有效性之联动效应

　　楼文龙

　　所谓联动监管，是指银行监管系统各层级之间通过优化或调整权责关系，综合运用监管资源和手段，以期对被监管对象实施有效监管的组织体系和运行机制。比照有效银行监管核心原则，联动监管可以更为充分地利用监管资源、增强监管合力、提升监管效能，提高监管有效性，是银监会强化法人监管的重要举措。联动监管可分为上下联动监管、左右联动监管、外部联动监管。上下联动监管，即银监会机关职能部门、银监局、银监分局、监管办事处垂直条线联动监管。左右联动，即银监会机关部门之间、属地银监局与异地银监局之间、部门内部和局内部各相关处室之间联动监管。外部联动，即银监会与其他相关部委、地方政府及地方政府有关部门之间监管联动。截至目前，多数中小商业银行已实施了联动监管，联动效应不断显现。

　　联动效应之一：有利于提高监管资源利用效率

　　通过市场准入联动机制，可以充分利用属地银监局(或银监分局等)等银监会派出机构所掌握的有关拟准入机构(或业务)的相关信息，灵活机动地开展现场核查工作，及时深入地核实需要高度关注的问题。通过银监局之间，部门内部现场检查处、非现场监管处与市场准入处之间的左右联动，可以充分了解相关机构的日常风险管控状况、合规管理水平等。这对于提高市场准入审核的科学性、公正性具有不可低估的功效。如，在对某家银行拟任高管的任职资格审查过程中，通过与相关省局联动，能进一步了解到该拟任人在另一家银行任职期间存在的问题或相关责任追究情况，有利于审核的全面性。

　　通过非现场监管联动有利于发挥银监会和银监局两个方面的比较优势和积极性。一方面，属地银监局可以利用地理优势，更加紧密地参与银行法人机构有关重要会议、及时约见银行高管、开展现场走访和调查，尽可能全面地掌握非现场监管的第一手资料，并对紧急情况和突发事件在第一时间做出反应，提升监管因地制宜的机动性。另一方面，保持银监会机关职能部门对属地银监局的联动指导和协调职能，统筹调度非现场监管资源，并进行一定的技术指导和政策把关，降低有关方面对属地银监局监管独立性的影响，提高政策把握和监管标准执行的统一性，提升银监局之间协同作战的能力。

　　通过现场检查联动，有利于监管资源的有效整合和充分利用。《属地监管股份制商业银行现场检查实施细则(暂行)》明确，对属地行总行的各项现场检查，检查人员一般应为与被检查行相关的监管人员，从而实现现场检查与日常监管联动。现场检查人员就能够充分运用日常监管所掌握的情况，提高现场检查的针对性和工作效率，并能使检查人员回到原工作岗位后，持续运用现场检查所获得的信息，深化有关日常监管工作。在安排现场检查项目时，可对商业银行法人机构及其分支机构实施联动现场检查，实现现场检查成果的综合利用和充分共享，达到节约检查成本，提高检查成效的目的。如，在对某行进行全面现场检查过程中，通过项目与人员双重联动，在一个月时间里，共查出涉嫌违规资金上百亿元，提出整改意见近百条，并对数十人提出了严肃处理意见，现场检查成效较以往大大提升。

　　通过与属地银监局联动现场办公，作为联动监管方式的重要创新，有利于综合配置监管资源和解决实际问题。即通过联动当地银监局、有关地方政府和被监管机构，沟通协调和共同研究，一揽子解决或研究决定有关监管与服务事项。此联动方式提高了监管部门服务基层、服务被监管对象的主动性，实现了银监会、银监局与地方政府和被监管机构的零距离接触，不仅大幅度减少了文件和会议，还使得监管工作更加扎实、深入和细致，监管时效性大为提高。在2007年的前8个月时间里，通过与近20个银监局开展联动现场办公，共研究与解决中小商业银行监管和服务中的改革发展事项100多项，有关各方普遍反应良好。

　　基于现代信息技术平台的联动交流，监管信息的综合利用大有提高。英国金融服务局的研究和实践证明，信息不对称是制约监管有效性的重要因素之一。通过在银监会系统各层级之间搭建内网信息平台，相关银监局均成为了信息的集散地和处理中心，有关监管信息能够被各层级监管主体共享，从而使监管信息综合运用效应不断递增。如，通过编撰《监管工作日志》、《机构概览》，定期召开同一法人机构不同分支机构监管员的联动监管座谈会，由银监会统一协调建立监管员之间的热线联系网络，定期发布《属地联动监管指导信息》等形式，重点工作、重要信息、创新做法和经验教训等能在银监会系统各层级得到及时交流、多向互动，监管效能日益提高。

　　联动效应之二：有利于提高监管能力

　　提高监管能力始终是提高监管有效性的重要前提。联动监管赋予了属地银监局第一监管责任人的职责，使得属地银监局有关监管人员有机会更加全面地了解被监管银行法人机构的整体情况，不断研习法人监管要求与技能，能够得到银监会机关职能部门持续、深入、全面的指导和协助。此外，银行法人机构的监管人员与其分支机构的监管人员之间，能够及时沟通信息、相互学习和交流，实现共同提高。实际上，联动监管已成为选拔监管人才、培养监管人才、使用监管人才的重要通道。

　　联动监管有利于提高监管人员的协同作战能力。首先，联动监管推进了监管团队的建立和巩固。《属地监管股份制商业银行非现场监管实施细则(暂行)》明确规定，银监会机关职能部门按法人机构分别设立监管协调员(综合分析师)，属地银监局应成立专门的法人监管组，异地银监局应设立相应监管员；同时要求，银监会机关职能部门和属地银监局、异地银监局在联动监管中既要信息共享、统一行动，又要各司其职、分工落实。这从制度上，规范了联动监管团队的构成、职责和运作方式。第二，实施联动监管以后，银监会机关职能部门和银监局的有关监管人员可以更加深入地探讨有关监管政策，更为充分地研究落实监管要求，从而有助于对监管政策和监管标准达成广泛共识，为协同监管奠定基础。第三，随着联动监管的深入推进，同一银行法人机构及其分支机构的监管人员通过多种形式的联动，集体荣誉感、团队成就感、团结协作意识日益增强，团队战斗力日益提升。

　　联动效应之三：有利于推进持续监管

　　联动监管有利于持续跟踪银行法人机构公司治理、改革发展和风险处置方案落实情况。通过银监会机关职能部门与银监局联动，可以及时掌握被监管机构的经营管理动态，从而对被监管机构公司治理和改革发展情况，进行及时和必要的评估。通过银监会系统的上下左右联动，有利于加强对银行新设分支机构业绩、高管人员履职和持股5%以上股东是否依法合规行使股东权利等情况进行持续监管评价。通过银监会系统与地方政府、

人民银行等有关方面的沟通协调，对银行法人机构风险处置方案的依法、真实、有效性进行持续跟踪，推进有关风险处置方案落实到位。在2006年，联动地方政府，对8家城市商业银行进行了不良资产处置，共置换、剥离各类不良资产100多亿元，明显改善了城市商业银行的总体风险状况。

　　联动监管有利于持续跟踪被监管机构问题整改和追究责任。针对被监管对象存在的主要问题，通过向属地银监局下发联动监管意见书，指导和督促银监局促进商业银行法人机构对有关问题进行整改，并追究相关责任人，直到问题彻底整改、责任追究到位。如，2006年以来，针对城市商业

银行改革重组、案件治理等监管工作，银监会机关职能部门先后下发100余份联动监管意见书，并及时评估联动监管意见书执行情况，不断完善联动监管机制，进一步推动城市商业银行改革发展迈上新台阶。

　　联动监管有利于对重大事项和突发事件进行持续跟踪。在重大事项和突发事件出现后，通过联动监管，银监会机关职能部门与属地银监局就有关宏观政策和监管要求进行充分沟通，属地银监局在此基础上约见有关银行高管谈话和监管提示，增强了银监会非现场与属地银监局现场持续督导的效率。如，2007年7月，银监会在通报对数家银行资金被企业违规挪用于股市和房市的处罚情况过程中，通过银监会与有关属地银监局紧密监管联动，采取市场准入限制等措施，既严肃处理了违规行为，又进一步提高了监管权威，还避免了可能对银行和市场造成的负面影响。

　　联动效应之四：有利于监管创新

　　根据EdgarE.Peters的创新理论，在银行监管这个复杂系统中开展监管技术创新，最为有效的办法就是充分释放各监管主体从多个角度、多个层次探索提高监管有效性途径的积极性和能动性，并选择具有比较优势的监管技术。联动监管正好满足了这一要求。一方面，实施联动监管能将银监会机关职能部门在一定程度上从繁杂、具体而且琐碎的监管事务中解脱出来，使之能够更多研究全局性、宏观性、创新性的相关内容和事项，监管思路更加清晰，方式方法不断创新。另一方面，联动监管为银监局提供了更多参与法人监管，探索法人监管方式的机会，使得参与银行法人机构监管方式方法创新研究的能力大有提高。在近年的联动监管实践中，各监管层级主体共同努力，已经探索出了“银监会、属地银监局和异地银监局”、“银监会、属地银监局和外部

审计机构”、“银监会、属地银监局和银行董事会或内审部门”、“银监会、银监局、地方政府”等多种“三角”联动方法，使监管效率不断提高，银行改革发展步伐日益加快。

　　联动效应之五：有利于提升监管效能

　　有利于促进被监管机构优化股权结构。银监会系统各层级上下左右联动监管，通过联合调查、联动会谈、联动督导等方式，对拟入股投资者的资质、经营管理、入股资金、关联交易、战略合作等状况进行有效审核与评估，及时跟踪和审查重大收购是否依法合规，是否符合审慎性监管要求，最大限度地防止不正当交易、不良或不合格股东对银行造成的损害或影响。

　　有利于全面深入地评判被监管机构制度的健全性、执行的有效性。通过上下和左右联动，对被监管机构总行和分支机构的风险状况和风险管理程序，处置有问题资产，内部控制和审计，预防和预警利用金融服务从事犯罪活动等方面进行持续监测评估，并以此为基础，督促被监管机构化解风险点、补充制度空白点、提高制度执行的效率。

　　有利于督导被监管机构提升风险防范能力。通过上下左右联动督导和提示，督促商业银行及时防范和管控有关风险，控制风险损失。截至2007年6月末，股份制商业银行不良贷款率在2.5%左右，较实施联动监管之前下降近两个百分点；城市商业银行平均不良贷款率降至4%以下，较实施联动监管之前下降近一半。

　　有利于督促被监管机构提高资本水平。通过上下联动监管持续跟踪和及时评判被监管机构资本是否充足，并与被监管机构共同探讨补充资本的可行方式，有利于商业银行强化资本管理，建立和完善资本补充长效机制，为银行又好又快发展提供资本支持。如，截至2007年6月末，城市商业银行资本充足率超过8.5%，较实施联动监管之前提高近一倍。

　　有利于被监管机构提高问题整改到位率。通过与被监管银行总行和分支机构联动研究整改，推动被监管银行从分支机构到总行进行系统性全面整改，从而有效避免整改中存在的“头痛医头，脚痛医脚”现象。如，通过联动监管对股份制商业银行内部控制状况进行现场检查和后续跟踪，改变了以往“一查了之”的面貌，各行有关问题的整改率均在90%左右。

　　有利于提高监管评级标准执行的统一性。在监管评级过程中，银监会与银监局双向互动，较好地解决了信息不充分问题，同时在很大程度上避免了“本位主义”干扰。首先，银监会机关职能部门通过与各监管评级人员进行较充分的交流和沟通，提高评级认识，统一评级标准，指出以往评级中存在的主要问题，提示需要关注的活情况和新因素，传授评级技巧，全面提高各评级人员的评级能力，独立自主开展评级工作。其次，由银监会在纵观全局和同质同类比较的基础上进行综合考量和横向对比，与各属地银监局联动审定最终评级结果。从2006年度对股份制商业银行和城市商业银行联动评级结果看，银监会与银监局评级结果的差异在逐步缩小，被监管机构对评级结果的认知度和认同度在不断提高，监管评级的客观公正性和权威性日益增强。

　　联动监管是中国特色监管方式方法的重要探索

　　通过依据巴塞尔银行监管核心原则对联动监管的分析评估表明，联动监管在对大笔资产转让、重大收购、资本充足率、风险管理程序、信用风险、有问题资产及其准备、对关联方的风险暴露、流动性风险、操作风险、内部控制和审计、防止利用金融服务从事犯罪活动等要素的监管方面，在市场准入、非现场监管、现场检查和监督纠正等监管技术与工具方面，都与巴塞尔银行监管委员会的有效银行监管核心原则高度契合，是符合国际惯例的重要监管方法之一。

　　更为有意义的是，联动监管是适合我国国情的中国特色监管方式方法。地域广阔、地区差异大、监管链条长、监管覆盖范围广是我国银行监管的最大特色。依据熵增原理，如果系统内各要素之间的协调发生障碍，系统就很难继续围绕目标进行控制，而自发向无序方向发展。熵增原理具体到我国银行监管实践中，主要表项为：集中统一决策导致对各区域的特殊情况考虑不够，从而出现执行力弱化、监管失调等问题，甚至出现“上有政策，下有对策”的困局。实施联动监管，加强银监会机关职能部门之间、银监会机关职能部门与各派出机构之间、各派出机构相互之间的联系沟通与协调配合，能够将监管链条的各个环节均作为相对独立的决策和传导节点，使得监管部门能够在公平、公开的前提下，采取更加灵活、更加富有针对性的监管政策，深入执行“一行一策”的监管策略，从而最大可能地消除协调问题，并产生网络互动效应。如此以来，既能有效践行同业同质同类机构“阳光普照”的监管原则，又可以高度关注银行机构之间发展的差异性，还有助于积极推动银行机构进行市场细分和打造特色品牌。

　　总体上看，良好的联动监管是符合我国国情，又契合国际银行监管惯例的监管方式，能够创造出各个层级监管主体单兵作战所不具备的优势和效率，获得“1+1>2”的监管效果，已成为提高我国银行监管有效性的重要监管方式之一。 (作者单位：中国银监会银行监管二部)

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