水污染防治法 立意要高立法要硬

　　张昌辉

　　在水污染已经逼得我们没有退路的境况下，我们只有学会放弃眼前的利益，才能获得长远的可持续的发展。面对眼前唾手可得的利益，要收敛和紧缩自己的手脚，没有高尚的理念支撑，没有坚定的责任意识约束是根本办不到的

　　9月5日公布的《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》引起了全社会的空前关注。

　　水污染：旧账未清、新账又欠

　　这部出台于1984年、修改于1996年的《水污染防治法》，虽然一定程度上遏制了全国各大水系水质迅速恶化的势头，然而20多年过去了，水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护旧账未清，新账又欠。

　　听听国家环保总局局长周生贤此前就水污染防治法修订草案所作的说明吧：2005年全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%的断面为劣V类水质，全国约50%的城市市区地下水污染严重。3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。一些地区甚至出现了“有河皆干、有水皆污”的现象。水污染事故频繁发生。2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起。

　　上述数字只是一个平均数，不少学者认为，仅仅根据现有的数据仍不足以反映中国水污染的真实状况。

　　面对如此严峻的现实，修订后的《水污染防治法》虽然新增了26条，大改了24条，但给人的印象还是皮毛上的修补多，实质性的突破少。

　　仅靠环保部门是不够的

　　造成今日污染之严重局面原因是多层面的，但立法不“硬”，措施不强，难辞其责。细读修订草案，新法已将水污染管理职能和权限进行了清理和明确，一定程度上扩大了政府环保部门的权力范围，扭转了过去“九龙治水”的混乱局面。这是管理体制上的进步。但熟悉当下国情的人都知道，面对庞大而复杂的水污染治理系统，仅靠环保部门是不够的，过往的事实就是最好的明证。

　　统一管理与分级、分部门管理相结合的制度，好处是可以充分发挥地方环保部门的积极性，但仍然难脱“地方保护主义”的泥潭。这一管理体制的缺陷在流域水污染防治中表现相当突出。

　　虽然草案修订中规定，“防治水污染应当按流域或者区域进行统一规划”。诚然，“统一规划”十分重要，但规划毕竟不能替代管理，而修订草案中所涉流域水污染管理机制语焉不详。

　　还有，被视为修订草案亮点的“加大处罚力度”，其实最严重的不过是处以100万元以下的罚款而已。所谓对造成水污染的直接主管和其他直接责任人应依法给予处分。但立法以来，造成的污染事件数不胜数，哪一起不与责任人有关，但全国至今查处了几人？

　　适当放缓经济增长

　　建立责任追究制

　　为此，笔者就《水污染防治法(修订草案)》提出以下建设性意见。

　　一、在继续加大节能减排高压的前提下，不妨适当降低经济发展速度，用经济“减速”换取排污“减量”。我们必须拿出壮士断腕的气概，釜底抽薪，才能抑制水污染的汹涌蔓延。

　　我们辛辛苦苦地创造出一元钱，却需要付出两元钱甚至更多的治污代价。那么我们干嘛还要如此大干快上？

　　二、应该将水污染防治的第一责任人再向上位移，建立地方政府水污染防治首长负责制和责任追究机制。常识告诉人们，没有问责就难有成效。但问题是，这个责应该向谁问？或者说监管不力之责的板子该打在谁的身上？是环保部门还是地方政府行政首长？笔者的意见是后者。当然这并不意味着环保部门无须承担应该承担的责任，而是因为当下的现实，一个环保职能部门有时实在无力查处一些背景复杂的污染事件。

　　笔者建议，应该把环境污染特别是水污染指标纳入地方政府首长政绩考核之中，要像前些年考核他们GDP那样去考核他们环保。这其实也是在敦促地方政府职能的合理回归。因为促进经济发展和稳定就业，维护社会公平，管理好公共事务是政府的职责所在。而GDP增长只不过是经济发展的指标之一，它的重要性并不比保护环境更为重要，尤其在环境污染已经威胁到我们生存的情势下，保护环境，遏止水污染等环境恶化，政府应该责无旁贷，地方政府首长应该将其作为头等大事来办，而且刻不容缓。

　　三、提高行业污染物排放标准，加大财政防污治污投入力度，进一步加大查处力度和责任追究制度。这就意味着企业成本肯定有所提高，政府财力用于其他公共事务必然有所减少。所有这一切归结成一句话，就是自我加压，尽快把污染尤其是水污染减到最低限度，就是宁可牺牲眼前的利益来换取长远的福利。

　　提升到治国执政大法高度

　　由于环境污染的外部效应，企业污染的社会成本一直处于隐性状态，既没有计入企业成本核算之中，也没有从国家经济发展的指标中反映出来。所以无数的企业为了眼前利益，而置社会环境于不顾，恣意妄为，大肆违规违法排污。一些地方政府为了局部的地区利益，也无视乃至纵容企业违规枉法，正是由于高昂的守法成本，极低的违法成本，所以才酿成今天环境污染尤其是水污染的严重危机——整体上已经达到了“临界值”，很多地区甚至早已超过了“临界值”。也就是说，已经没有时间和空间允许我们回旋和拖延了。中国水利水电科学研究院高级工程师刘树坤严峻地指出：“即使中国明天就走在正确的道路上，水污染问题的基本解决，恐怕也要用30年，甚至40年的时间。”

　　所以，在水污染已经逼得我们没有退路的境况下，我们只有学会放弃眼前的利益，才能获得长远的可持续的发展。面对眼前唾手可得的利益，要收敛和紧缩自己的手脚，没有高尚的理念支撑，没有坚定的责任意识约束是根本办不到的。

　　但是，想想我们自己的健康生命，再想想我们的子孙后代，我们既不能继续做饮鸩止渴的蠢事，更不能做吃光果实，把垃圾丢给子孙的事情。所以《水污染防治法》的修订，立意要高，理念要先进。笔者所谓的理念先进，是建议国家应将《水污染防治法》的法律阶位提升到治国执政大法的高度，变成落实

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