叶蔚然：开征环境税政府应承担更多责任

　　环保部门希望通过环境税来引导企业将污染成本内部化，达到事前减污目的。但是，单靠环境税并不能解决目前的环境保护困局。只有当地方政府真正承担起对环境保护的责任，包括开征环境税在内的一系列措施才能真正发挥作用。

　　⊙叶蔚然

　　面对严峻的环境形势，环保总局正研究独立型的环境税方案。据报道，环保总局已建议税务部门对生产重污染的产品征收环境污染税，未来将进一步研究开征污染排放税与一般环境税，条件成熟时还可设计不同的退税政策。而国家税务总局地方税务司副司长曹聪透露，财政部也已考虑开征环境保护税。

　　“福利经济学之父”庇古认为，由于自然环境提供的服务不能由市场进行交易，市场机制无法消解经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品———环境污染和生态破坏作用。为了解决这一问题，政府应当实行干预措施，把污染者的外部性成本内在化，迫使其承担相对应的私人成本和收益，以达到控制污染，实现资源优化配置的目的。

　　由此，产生了环境税。简而言之，环境税就是国家为了保护环境与资源而对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照开发、利用自然资源的程度或污染破坏环境资源的程度征收的一种税，主要包括开发利用自然资源行为税和有污染的产品税两种。征税依据分别为开发、利用破坏自然资源的程度以及有污染的产品对环境的污染危害程度。环境税的主要功能在于调节人们开发、利用、破坏或污染环境资源的程度，防止生态环境恶化。目前，前西方各国普遍开征的环境税主要有

　　从环境状况恶化的角度来看，我国开征环境税有其必然性。环保部门希望利用税收、价格、信贷等经济手段来引导企业将污染成本内部化，达到事前不得不自愿减少污染的目的，从而避免事后治理的被动。问题是，开征环境税能够达到上述目的吗？

　　应该认识到，我国环境问题的根源并非由于未开征环境税，而在于各级地方政府以经济发展为核心，把发展放在第一位，而将环境问题置于次要位置。这使得环境保护的一个最重要的主体———各级地方政府实际上处于不作为状态，而这种不作为与环境税的开征与否没有直接关系。换句话说，即使开征环境税，地方政府对环境状况麻木不仁的心态倘若未能改变，环境污染现象仍可能继续存在。

　　针对环境方面的税费并非没有收过。去年，建设部就规定，全国所有城镇都要开征污水处理费，原则上达到每吨水收污水处理费0.8元，2007年和2008年内，所有自备水源用户都要开征污水处理费。但是，到2005年底，全国还有278个城市没有建成污水处理厂；至少有30多个城市50多座污水处理厂运行负荷率不足30%，或者根本没有运行；污水处理厂污泥和垃圾普遍存在二次污染隐患；一些企业超标排污。

　　也就是说，在许多城市，污水处理费实际上变成了为收费而收费，而不再是为污水治理而收费。在这种情况下，一些企业在缴纳了污水处理费后，更加坦然地排放污水。地方政府在收取费用后，也不再予以追究，完全背离了污水处理费设计的初衷。那么，环境税会不会重蹈覆辙？至少有这种可能性。

　　如果考虑到具体的细节，环境税的效果可能更不令人乐观。一个最简单的问题是，环境税的税率如何制定？如果收税过低，远远低于企业污染环境造成的损失，环境状况恶化的趋势将难以改变。如果环境税税率过高，可能令企业难以承受，制约企业的发展，甚至导致企业倒闭。另外还有税基的选择问题。环境税一般根据污染企业的产量、生产要素或消费品中所包含污染物的数量、污染物的排放量征收，但无论哪一种征收方法，都面临着税基的量化问题，而这一问题的解决难度非常大。这意味着环境税的征收成本可能比较高。而且，环境税一般应归地方财政，这部分资金如何确保用到环境治理方面？

　　应该认识到，在分税制改革以后，地方财政由于财权、事权的不对称常常显得比较“拮据”，而中央财政经过20多年的持续发展，增长快速，目前已经有足够的实力承担一部分环境治理责任。在这种情况下，应该先中央财政后地方财政，共同主动加大环境保护的资金投入，做好基础性投资以后，所需要的资金缺口再通过开征环境税来填补可能效果更好一些。一方面，征收环境税更容易得到公众的支持，另一方面，可以避免重蹈污水处理费的覆辙，确保资金真正被用到治理环境方面。

　　我国环境状况持续恶化的根本原因在于各级地方政府未能真正负起责任，倘若各级政府官员的责任心调动起来，环境保护问题引起足够的重视，各地政府自己就会根据当地实际行动，制定出切实可行的针对性很强的方案———这其实是我国环境保护的一个最核心、最根本的问题。但是，我们现在给地方政府的却是具体的方案，而没有给他们注入肩负起环境保护责任的动力，这是导致一系列环境保护措施被悬空的根本原因。

　　因此，在地方政府官员的积极性尚未充分调动起来的情况下，对于环境税开征所能达到的效果不可高估，只有当地方政府真正承担起对环境保护的责任，包括开征环境税在内的一系列措施才能真正发挥作用。

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