反垄断委员会面临考验

　　解读反垄断法·执法机构

　　反垄断法制定以后，剩下的就是严格执法，不存在再进行反复妥协、协调的必要，也不应该在严格执法的过程中掺入太多的政策考量，而反垄断委员会恰恰在负责执法工作之外又承担协调及拟定政策的职能。另外，根据草案的规定，反垄断委员会缺少实质性的权力，尤其是规则制定权。

　　本报记者 邓婧

　　8月30日，全国人大常委会第二十九次会议表决通过的反垄断法规定，国务院设立的反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作职能。

　　此外还规定，国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。

　　执法机构由国务院另行规定

　　“为了保证反垄断法颁布后能够顺利实施,反垄断法只是明确规定了反垄断执法机构的职责,权限及其工作程序。对具体承担反垄断执法机构,法律采取了授权国务院另行规定的办法。”这是日前全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任黄建初介绍的。

　　中国刚刚制定了反垄断法,但是反垄断工作并不是从现在开始的。在十多年前制定反不正当竞争法时,已经对某些垄断行为进行了规定,如不能违背消费者的意愿搞搭售。因此,目前国务院有关部门,已经在部分履行反垄断的执法职责。

　　黄建初表示,这次制定反垄断法,对具体承担反垄断执法机构,法律采取了授权国务院另行规定的办法。一方面是为了保持执法工作的延续性,同时,也使其有一定的前瞻性。国务院可以依据职权确定具体的反垄断执法机构。同时,考虑到反垄断法的统一性、公正性、权威性,反垄断法规定国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，比如说拟定竞争政策,对市场总体竞争状况进行评估,发布评估报告,制定发布反垄断指南,同时负责协调反垄断行政执法工作,以及国务院规定的其他职责。

　　反垄断委员会“虚实结合”？

　　《反垄断法》第九条明确规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行以下五大职能：研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，并发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作；国务院规定的其他职责。

　　国家开发银行高级经济学家吴志峰认为，反垄断委员会不是一个“很实”的机构，具体的执行机构将设在

商务部。反垄断委员会由“国务院有关部门、机构负责人和若干专家组成”，相当于一个“部长联席会议”，很像“货币政策委员会”，其下估计会设秘书处处理日常事宜。这么个很“虚”的机构与很多学者认为应该成立独立的反垄断部级机构的设想有很大出入。但吴志峰认为，这种设置在当前是合理的，“反垄断委员会＋商务部反垄断机构”的虚实结合模式是现实主义的制度安排。

　　真正的法治，既要重视立法阶段主权者意志的清晰体现，为人们的行为提供明确的指引，又要重视法律实施阶段的利益平衡，以填补立法疏漏。在我国，由于各方面现实利益的制约和立法技术的限制，往往会出现“二传手”式的立法，立法机关回避焦点问题和责任，把难题都留给法律实施机关。但是，等到了实施阶段，才发现问题更多，更难解决，法律实施机关不得不重新要求修改法律，由此开始新一轮的循环。要跳出这个怪圈，立法者必须更多地承担责任，提高立法的水平。就草案而言，显然应该改变立法思路，在大量调查研究的基础上，结合现行相关法律的规定，对不同问题或者领域进行细分，一个问题或者领域由一个部门负责执法，构筑明确的分权执法体制。只有无法分权的时候，才构造权力共享型的执法体制。

　　反垄断委员会面临考验

　　设立反垄断委员会，带来的好处是潜在的，而其弊端则是现实的。

　　第一，尽管国内外理论界对于反垄断机构是否属于监管机构一直存在一些争论，但毫无疑问的是，反垄断机构所从事的是一种执法活动。对于监管机构和执法机构而言，最为基本的要求是独立、公正，严格依法行政，不受其他因素的影响。在这一点上，执法机构不同于宏观政策机构(如国务院

证券委)或者政策咨询机构(如央行货币政策委员会)，对于后者的基本要求是多元、协商、妥协与利益平衡，并在此基础上做出决策或提出建议。反垄断法制定以后，剩下的就是严格执法，不存在再进行反复妥协、协调的必要，也不应该在严格执法的过程中掺入太多的政策考量，影响法律的统一实施。草案在执法环节设立一个由国务院有关部门、机构负责人组成的议事协调机构，混淆了执法职能与宏观政策职能，实际上是一种错位，必然会影响反垄断法的执法，也极有可能会造成无人负责的局面。有一定相似性的双层体制设计，可以在国务院证券委和中国证监会分设中找到痕迹。但是，国务院证券委从1992年成立到1998年被撤销，只存在了短短的六年时间，其教训值得好好总结。

　　第二，对于多部门分散执法格局下必然会出现的管辖权重叠或者真空，并不是只有设立新机构一种解决办法。立法上，草案可以做出更为明确的规定，以尽量减少管辖权的冲突或者缺位；法律实施中，不同执法机构之间需要更多的沟通与信息共享，甚至可以设立不同执法机构共同参与的联席会议制度(央行、证监会、

银监会、保监会在这方面做了初步尝试)。这些机制既能达到促进法律实施的目的，保持执法的独立性、公正性，又可以避免增设新的机构所产生的问题。我们在过去的管理中，遇到问题比较习惯于层层增设机构的工作方式，不太善于在现有机构之间培育合作与制衡机制，结果造成机构越来越多，层次越来越高，但问题很难真正解决。在管理扁平化与网络化的大背景下，如果反垄断法不能为发育内生的合作与制衡机制创造条件，简单求助于传统的增设机构方式，同样不可能真正解决问题。

　　第三，按照惯例，国务院议事协调机构应该有具体的工作承担部门，并且，通常都只有一家工作承担部门(国家国防动员委员会的工作承担部门最多，分别是发改委、总参谋部、总后勤部)。在反垄断法维持分散执法的格局下，国务院主要的反垄断执法机构至少有三家(发改委、商务部、工商总局)或者四家(前述三家加上国资委)，另外还有一批行业监管机构也承担反垄断法的执法职能。因此，未来的反垄断执法将会是一种3+x或者4+x局面，在这种格局下，如何确定反垄断委员会的工作承担部门，本身就是一个很大的挑战，会引起许多争议与争执。

　　第四，根据草案的规定，反垄断委员会缺少实质性的权力，尤其是规则制定权，只能起协调作用。同时，由于权责划分不清，反垄断执法机构与行业监管机构对于各自管辖权边缘地带的新问题，也难有制定规则的积极性。因此，可以预见，对于反垄断领域的新问题，整个执法体制必然陷入被动的应急反应模式，很难预先通过规则提供明确的指引，其结果是全社会需要为这种不确定性支付额外的成本。

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