特别国债：外储成为国家对国民的负债

　　本报评论员 欧阳觅剑

　　8月29日，财政部在银行间债券市场向境内商业银行发行了6000亿元人民币的特别国债，期限为10年，票面利率为4.3%。财政部用这笔资金向中国人民银行购买等值的外汇，将用作筹建中的中国投资有限责任公司的资本金。随后，人民银行用出售外汇所得的6000亿元人民币，通过公开市场操作，向境内商业银行购买全部特别国债。

　　目前，央行通过公开市场操作投放或回收基础货币的工具主要是央行票据，这是央行的负债，需要支付利息，2007年6月末，央行票据的余额为3.8万亿元，按照3%的年利率计算，央行一年需要为此支付利息约1000亿元。

　　对于央行来说，国债回购和现券交易是比央行票据更为经济的回收流动性的政策工具，因为国债的利息是由财政支付，但目前国债余额比较少，只有3万多亿，央行持有的国债更少，不到3000亿元，即使全部投放市场，也不足以对冲因为收购外汇而投放市场的流动性。

　　根据此前通过的《国务院关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额的议案》，财政部将发行1.55万亿特别国债，近日发行的6000亿是第一批。特别国债将使国债余额和央行持有的国债增加，央行可以更多地使用国债回购和现券交易，从而减少央行票据的发行，特别国债将部分取代央行票据。特别国债并不会对目前的流动性产生特别大的影响。

　　特别国债将使超额

外汇储备明确地表现为国家对国民的负债。此前，央行票据的债务人是央行而不是财政，在一定程度隐藏了这种债务关系，是一种隐性国债。特别国债的最重要意义并不主要在于回收流动性，而在于使超额外汇储备由隐性国债转变为显性国债，这对公共性收支的理性化具有重要意义，这表现在两个方面。首先，超额外储变成财政的显性国债，那么，怎样使用、收益如何都将更加透明，有望被更合理地利用。

　　财政收支的特点是不纯粹以直接盈利为目标，而是要通过改善经济和社会环境，国民从中获益，而税收也得以增加。与财政收支紧密相联的特别国债，除了投资收益目标之外，也应该从这样的角度去衡量其价值：服从于国家整体战略，并促进经济和社会环境的长期改善。那么，特别国债就应该用于为国内企业“走出去”营造一个好的环境。比如，可以参股国内企业的海外公司，分担它们海外投资的风险等等。

　　其次，持有超额外汇储备的成本将逐步由财政(通过国债利息)统一支付，这样可以更好地衡量各项经济决策(比如汇改)的成本与收益，有利于国家从全局进行统筹。现在央行票据余额为3.8万亿元，1.55万亿特别国债还不能完全将其取代，可能今后还需要增加特别国债的额度。

　　也要关注的是，特别国债虽然有特别的性质，但它也是国债的一种，必然会对一些相关指标产生影响。它首先是改变了国债余额，根据人大常委会的决议，因为要发行特别国债，2007年末国债余额限额从37865.53亿元调整为53365.53亿元。这意味着国债负担率(国债余额占国内生产总值的比重)将提高，这几年的国债负担率在20%左右，1.55万亿元特别国债将使这个指标提高六七个百分点，如果进一步增加其额度，国债负担率还会更高，虽然还是远低于国际公认的60%的警戒线，但这种变化也应该受到关注。另外，国债偿债率(一年的国债还本付息额与财政收入之比)与债务依存度(当年债务收入与财政支出之比)也会发生变化。

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