住房保障：政府角色理性回归

　　记者 周剑初

　　全国城市住房工作会议近日在京召开，会议围绕8月初国务院常务会议通过的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》而展开，主题是明确住房保障工作。会议决定，全国要逐步扩大廉租住房制度的保障范围，加快廉租住房建设步伐：今年年底前，在所有设区城市，凡符合规定的低保家庭基本做到应保尽保；明年年底前，覆盖到所有县城；2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要率先把保障对象扩大到低收入住房困难家庭；2010年底前，全国城市低收入住房困难家庭都要纳入保障范围。会议重申，城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上，廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%。

　　反思市场化房改思路

　　此次会议是在距1998年之后，又一次由国务院召集的高规格全国性住宅工作会议。回想10年前的1998年6月15日至17日，全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议召开，会议提出了深化城镇住房制度改革的指导思想。这年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》公布实施，宣告福利分房制度终结和新的住房制度改革开始。

　　房改以来，城市绝大多数居民的住房条件得到了较大改善。但随着住房社会化、商品化程度的提高，我国住房市场在快速发展中也出现了一些矛盾和问题：第一，房改意识逐渐淡薄，甚至以为房改已经结束了；第二，部分城市普通商品房的房价过高，超出了中低收入者的支付能力；第三，部分城市政府介入住房问题的力度不够，经济适用住房、廉租房供应量不足，甚至是严重不足；第四，住房法制建设亟待加强，国外对房地产住房立法是多如牛毛，我们国家的立法还刚刚起步；第五，住房发展与改革的行政管理力量薄弱。特别是在住房保障方面，部分城市低收入家庭住房还比较困难，总体看现行的政策措施还不够有力，低收入家庭住房问题没能得到有效解决。

　　最近几年来，房价上涨过快、住房保障政策不力等问题开始成为政府关注的焦点。2005年至今，中央政府连续出台“国六条”、“国八条”等文件调控房价。但由于效果始终不理想，到今年，房地产调控思路逐渐发生转变。今年1月，国务院副秘书长张平两次召集建设部、发改委、财政部和国务院发展研究中心相关人士，就住房问题进行专题研究。4月18日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议分析一季度经济形势时强调，“把住房等问题当作直接关系到民生的突出问题来抓，加大投入力度，加快改革步伐，加强政策落实。”8月1日，国务院第187次常务会议通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，这一《意见》被业界称为24号文，它标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。

　　住房政策三大转变

　　24号文的核心，是把解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和住房制度改革的重要内容，加快建立健全以廉租房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。仔细分析24号文和全国城市住房工作会议精神，新政策有以下三方面的转变值得关注和期待。

　　一是明确提出市场和保障分离。长期以来，中国房地产本应该由政府承担的保障角色却完全推给了市场，从而造成了今天普通民众对高房价的怨气冲天，也造成市场供求更加失衡，保障性需求与完全市场化的矛盾造成今天房地产矛盾重重的局面。此次政府明确提出市场与保障分离，以政府为主体承担保障重任，无疑给中国房地产未来健康发展打下了良好的基石。

　　二是政府明确自身定位于保障与管理角色。在过去的10年，地方政府在房地产行业承担的角色是管理和经营的双重角色。正是因为既充当裁判，又充当球员，从而造成了今天房地产职责不明、权钱交易滋生腐败等多种问题。此次会议明确界定政府和市场的边界，彻底将保障和市场分离，政府承担的角色也从管理和经营转变为管理和保障，这无疑是中国房地产发展的一大里程碑式的转变。

　　三是管理机构进行重大调整，成立保障住房专管部门。为了配合一系列政策调整，建设部内部机构也即将进行调整，现有的住宅产业司将一分为二。据建设部有关负责人日前在国新办的记者会上透露，中央编办已经批准建设部独立设置住房保障与公积金监管司，该机构实质充当保障角色。而另一角色称消息人士称将是房地产管理司，承担房地产行业管理者的职能。

　　住房新政看点多多

　　目前，我国廉租住房保障范围主要是住房困难的低保家庭，其他多数低收入住房困难家庭由于没享受这一政策，既无力购买经济适用住房，也不能享受廉租住房保障，住房困难很大。因此，为使更多的低收入家庭得到基本的住房保障，分享改革和发展的成果，24号文提出，“十一五”期末，廉租住房制度保障范围要扩大到低收入住房困难家庭。同时，再次明确经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭。这样，低收入住房困难家庭租赁或购买住房的需求，在廉租住房制度和经济适用住房制度的基本政策框架内可以得到基本解决。对由于经适房供应对象调整而不再符合其条件的居民，可通过政府调控的“两限”(限套型、限房价)商品房及普通商品住房等来满足。

　　由于住房结构调整还没有完全到位、原有公有住房大部分已经房改出售等原因，适合租赁补贴家庭租赁的小户型住房供应总体短缺，部分城市严重供不应求。为此，24号文提出，要努力增加廉租住房房源，办法包括政府新建、收购、改建以及社会捐赠等多种方式多种渠道。24号文还要求积极发展住房租赁市场，鼓励建设中小户型住房出租。

　　按照新的廉租住房保障制度政策框架，需要大量的资金投入，怎样保障廉租住房资金的来源令人关注。24号文提出，地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排；住房公积金增值收益净收入要全部用于廉租住房建设；土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际进一步适当提高。中西部地区土地出让净收益和公积金增值收益净收入少，财力薄弱。为保证国务院重大决策能够落实，24号文提出由中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金给予支持。

　　另外，对经济适用住房供应与上市交易、集资合作建房、改善农民工居住条件、各级政府职责等方面问题，24号文都提出了诸多新的具体可行的措施。

　　当然，无论是建立健全廉租住房制度，还是改进和规范经济适用住房制度，都面临着政策能否落到实处的问题。同时，各地应强化市场监管，进一步整顿和规范房地产市场秩序，维护群众合法权益。要加强房价监管和调控，抑制部分地区房价过快上涨的势头，促进房地产市场持续健康发展。

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