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邓聿文:反垄断机构的设置必须做到有效

http://www.sina.com.cn 2007年08月30日 02:40 中国证券网-上海证券报

  ⊙ 邓聿文

  反垄断法要有效发挥作用,须解决一系列关键问题,其中之一即是反垄断执法机构的设置。现在看来,这一问题至少初步有一个比较明确的答案。正在十届全国人大常委会第二十九次会议审议的反垄断法草案,已明确由国务院设立反垄断委员会。

  由国务院而不是全国人大设立反垄断委员会,符合市场普遍的预期。因为虽然从理论上说,作为立法机构和代议制的人大,具有足够的独立性和权威性,但法律不是生活在真空中,它必须考虑到现实可行性。法律不可行,事实上其权威性也就无从体现。而从现实性来讲,至少在现阶段,国务院显然比人大对反垄断法的实施有着更多的保障作用。

  中国的有些法律,过于原则和抽象,以致在实施后才发现实际上行不通。反垄断法一定要避免这种情况的出现。而从目前草案披露的对反垄断机构的具体设置来看,立法者注意到了这一问题。反垄断法草案对反垄断机构的设置是所谓的“双层模式”,即“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”。前者由国务院有关部门负责人和法学、经济学专家组成,负责“领导、组织、协调”反垄断工作。后者则承担反垄断执法职责,负责具体执法工作。这种“双层模式”的执法体制,特别是明确规定反垄断委员会由国务院组成,它的好处在于:既维持了分散执法的现有格局,又具有一定的前瞻性,为今后的机构改革和职能调整留有余地,是一种务实和稳健的立法思路。另外,还可以弥补草案对于执法权限划分模糊、重叠的不足,为法律实施阶段可能出现的执法权冲突提供解决机制,保证法律的实施。

  但是,法律不仅仅要考虑现实可行性,还必须从法律本身的公正出发,否则,法如不公,也就失去了意义。与成熟的市场经济国家相比,中国的反垄断主要针对两类企业———公用企业和在华跨国公司的垄断行为,以及消除和防范行政垄断,鉴于这些企业往往有着盘根错节的复杂关系,调查难度大,尤其是行政垄断还涉及到政府的公权力,这就要求反垄断执法机构必须要有足够的独立性和权威性,否则,法律的公正就难以保障。

  但目前的反垄断法在机构设置上有其尴尬之处。假如把反垄断法的执法职能授予给一个统一的机构,这极有可能挑起法律之间的冲突,对现有的行政管理体制带来重大的冲击,从而使反垄断法的执行陷于无穷无尽的漩涡和争执之中。假如目前的分散执法模式不变,那么反垄断法在不同领域、部门又无法得到一致的执行,从而会破坏法的统一性和执法的严肃性,也可能会使被规制对象想办法钻法律的空子。特别是在现有部门利益格局之下,反垄断政策目标一旦与其它政策目标冲突,极有可能使其他政策目标超越反垄断政策目标之上,这都会使得反垄断法可能被搁置,成为美丽的装饰。

  总之,反垄断执法机构的设置,事关反垄断法的命运。而反垄断执法机构如何设置才能做到科学有效,考验着立法者的智慧。

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