让政府采购推动统一预算的形成

　　财政部财政科学研究所副所长 白景明

　　2003年我国开始正式实行《政府采购法》，这标志着我国的政府采购管理步入了法治化轨道。然而必须看到，《政府采购法》是一个基本制度框架，很多行为准则需要在实施细则中具体明确规定，同时，伴随着财政改革和行政管理体制改革的深化以及国内外经济形势的变化，《政府采购法》理应动态修改。下边就政府采购管理体制完善谈几点意见：

　　第一，预算不完整是我国难以实行全面政府采购管理的根源。《政府采购法》明确指出，纳入本法管理的政府采购活动包括的是使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，这实际上已经表明我国的政府采购法治化管理是不全面的。在我国大量的政府采购资金不属于财政性资金，中国的政府运转突出特点就是政府可支配资金远大于财政性资金，很多资金未纳入预算管理，如部分土地收入、社会保障资金、部分事业性收费等。显然，当我们从法律角度把政府采购资金界定为财政性资金时，大量的非财政性资金作为政府采购资金使用时就难以用《政府采购法》来约束或判断其合理性。所以，我国公布的政府采购规模远小于实际采购规模。究其根源，就在于中国始终未建立起完整的政府预算。为了尽可能把政府采购活动统一纳入法治化轨道，做为过渡性选择，可否考虑把《政府采购法》第二条内所表述的“使用财政性资金”改为“使用政府可支配资金”。今后如果能够把所有政府资金的采购性支出纳入《政府采购法》约束范围时，就可以推动统一预算的形成。

　　第二，应把集中采购机构明确定性为国家机关内设机构。《政府采购法》明确要求政府设立集中采购机构，而且把这一机构定性为非营利事业法人。各地也落实了这一要求，纷纷设立事业单位专司集中采购职能。拙见以为，设立专职机构确有必要，但这种定性似乎不妥。首先，从理论上说事业单位根本就不应该履行行政职能，事业单位或是从事公益事业或是从事公共产品具体的提供活动，这些活动都不属管理范畴。然而集中采购是兼有管理和执行的行为，是要根据法规来协调、组织采购活动，是预算执行的管理。这和事业单位的定性是有出入的。其次，当把集中采购机构定性为事业单位时难免会引发一个问题，即：这种机构的运转经费从何而来。是完全的预算拨款，还是从采购活动资金中提取？因此，现实运转中就出现了一些集中采购机构经费筹措的随意性问题，由此还引发出了一系列越轨行为。为此，建议把集中采购机构列入

公务员编制，在中央、省、市三级政府财政部门内设立专职机构，政府资金量大的县(市)级政府财政部门也可设立这种机构。当然，倘若如此，人们会担心社会舆论压力。但客观地说，人们现在议论财政供养人员过多时，已经是把事业单位人员计算进来做判断的。显然，现在问题的实质不是说人为压缩行政编制就会消除误解，而是要引导人们全面认识财政供养人员规模。要看到，从规范性角度看，把集中采购机构纳入行政编制，就可以根据

公务员法加强对机构人员行为的管理。

　　第三，合理界定政府采购支出在预算体系中的地位。现在无论是在理论和实际工作部门，人们都关注政府采购支出在预算体系中的地位。在操作层面，人们已经把政府采购看做是一类预算，部分省(市)出台了政府采购预算编制办法，理论界也在探讨如何编制政府采购预算。这种做法，虽然对加强政府采购资金管理是积极主动的，但拙见以为并不是很妥当。首先，政府采购支出从理论上说属于购买性支出，在实践当中，分布在一般预算、基金预算和纳入财政专户管理的预算外资金支出三大部分，而且绝大部分没有特定的资金来源，我国的17类功能性支出中也没有专设政府采购支出。显然，如果说政府采购单独是一类预算，从类别预算上看并不具备要素结构。因此，编制政府采购预算，不可能有明确的预算结构基础。正因如此，各省市制定的政府采购预算编制办法只能是总体预算编制制度的一个延伸性、专项性说明。其次，如果认定政府采购支出是一个预算类别，那么，政府采购预算就是预算体系中的一个板块，由此出发，部门预算结构就要相应调整。但问题是基本支出和项目支出两大板块怎么调整，具体来说就是其中的购买性支出要不要剔出去，如果剔出去，项目预算还有没有存在的必要？可见，轻言政府采购预算并不妥当。之所以要强调这点，主要思路是在完善政府采购法律制度时，不能把政府采购视为超脱于基本预算制度之外的政府支出活动。我们必须清醒地认识到，完善政府采购法律制度要以预算制度规定为依据，政府采购是预算执行的一个组成部分，政府采购活动中出现的一些问题与基本预算管理制度的弊端联系更为紧密些。

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