优化转移支付结构 实现公共服务均等

　　社评·优化转移支付结构  实现公共服务均等

    一季度的经济数据让人们集中关注炙手可热的中国经济。然而，在经济快速迈进的同时，不可忽视的是人们对公共产品和公共服务不断增长的需求。党的十六届六中全会明确提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。今年，中央对地方主要是中西部地区的一般性转移支付资金将达到1924亿元，对民族地区转移支付资金将达到210亿元，比2006年分别增加397亿元和54亿元。此外，将进一步缓解县乡财政困难，今年中央财政安排奖补资金335亿元，比上一年增加100亿元。

　　实际上，中央财政历来十分重视对西部地区的支持。中央财政加大了对地方尤其是西部地区的转移支付力度，先后出台了一般性、调整工资、民族地区、农村税费改革、实施天然林保护工程、退耕还林还草、县乡财政奖补等转移支付方案，对促进西部地区经济发展和社会进步发挥了重要作用。为进一步扭转地区间财力差距扩大的趋势，2002年国务院决定实施所得税收入分享改革，明确中央因改革增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，一般性转移支付资金稳定增长的机制已经建立。

　　但是依然存在许多需要改善的方面，主要表现在：公共财政覆盖面偏窄，对农村公共服务的支持力度不够；纵向政府间财力与事权不匹配，贫困地区基层政府缺乏履行公共服务的必要财力；一般性转移支付对平衡地区间财力差异的效果不明显，地区间、城乡间基本公共服务水平差异较大；财政支出结构不够合理，一些政府财政预算没有把基本公共服务放到优先支出的地位；政府间事权界定不清晰，公共服务支出责任不明确，部分基层政府在财政困难的情况下容易陷入“等、靠、要”的局面。

　　1994年财税体制改革以来，我国公共财政体制的建立和完善已经有了一个较为清晰的思路，即在单一制的行政管理体制框架内推行分税制财政体制改革。它有三个特点：第一，财权和财力主要由中央政府掌握。在财力的“大收”和“大放”中，一方面可以体现中央政府权威性，另一方面也增强了中央对区域间财力差异的调剂余地。第二，我国幅员辽阔，区域间经济发展水平差别很大，中央政府统一承担事权的成本很高，因此，事权应尽量下放，原则上能够由地方政府管理的事权尽量划给地方政府。由此造成的财权和事权不对称，由进一步加大转移支付力度来解决。第三，在财税方面，政府内部的民主监督还有待于进一步完善。因此，在设计改革方案时，既不能过度依靠转移支付，也不能过度寄希望于地方政府自觉改善财政支出顺序。可行的思路是加强外部的法律约束。

　　公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。当前我国在转移支付方面还存在着较强的过渡色彩。我国各级政府财政预算受同级人大合理监督的力度还需加大。否则，即使转移支付力度加大，财力下划，也不能完全保证地方政府财政支出顺序的合理性。因此，事权和支出责任的明确划分和对转移支付资金使用绩效的评价机制，是建立有效转移支付制度的基本前提。

　　转移支付制度还需要整个财税体制改革的协调、配套推进。在政府间事权和支出责任划分不够明确的情况下，转移支付缺乏计算依据；在基层政府财政困难和预算支出顺序无法控制的情况下，一般性转移支付资金的使用效率没有专项转移支付效果明显；在对项目实施效果缺乏有效绩效评价体系的情况下，转移支付资金整体支出效率不高。建议在进一步明确事权界定和支出责任划分的基础上，重点研究标准收入和标准支出的确定、对专项转移支付的清理整合、转移支付的结构的优化，以及财政预算绩效评价体系的建立。此外，还应把对主体功能区的财政补偿纳入一般性转移支付范围，加快转移支付立法进度。

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