城乡规划：拒绝权力干扰体现公众意愿

　　4月24日，我国首部旨在统筹城乡规划管理的法律《中华人民共和国城乡规划法(草案)》正式提请十届全国人大常委会第二十七次会议进行首次审议。此举意味着我国已经开始通过立法打破原有的城乡分割规划管理模式，从而进入城乡总体规划的新时代。

　　专家指出，打破城乡“二元”规划格局填补了过去法律、法规中关于乡村规划的空白，对于我国正在实施的社会主义新农村建设具有重大意义。同时在更深层次上，这部法律草案依据宪法原则，对将于10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》维护公共利益的精神，在城乡规划建设领域予以具体化、系统化，这部法律获得通过和实施，将对城乡规划建设统筹、协调、持续发展产生深远影响。

　　具体落实法制统一原则

　　七大原因催生城乡规划立法

　　省社会科学院法学所所长王策最近被大量的法律讲座占用了很多时间，一时忙得不可开交。他说：“《物权法》颁布以后，社会方方面面都在关注这一法律，尤其是在城市建设、开发方面。我的讲座大都是讲给这些政府部门的干部，当然也有不少房地产开发企业的经营者。”

　　看似扯远的话题实际上与正式提请十届全国人大常委会第二十七次会议进行首次审议的城乡规划法草案关系密切。

　　他介绍说，在我国现有法律体系当中，与民法这一规范民事权利的私法体系相对应的是经济法、行政法等规范公共权利的公法体系。作为民法体系中的基础法律，将于10月1日施行的《物权法》确立了对所有权的平等保护原则。依照法制统一原则，现行法律法规中的那些与这部法律不相适应的内容都将做出修订和完善。

　　4月24日，建设部部长汪光焘在十届全国人大常委会第二十七次会议上就草案作说明时指出，随着经济社会的发展，规划管理工作遇到了一些新的问题，他同时道出了催生城乡规划立法的七大原因。

　　其一是建立在城乡二元结构上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要。

　　其二是一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”“形象工程”。

　　其三是规划的科学性和严肃性需要提高，有的地方在制定规划和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与。

　　其四是乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和浪费土地严重。其五是长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群迫切需要统筹协调，避免造成基础设施重复建设和资源浪费。

　　其六是随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要做出相应调整。

　　最后是城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理作出规定。

　　王策说，除了这些原因外，现行的《城市规划法》是1990年4月1日施行的，目前已有多处不能满足实践的需要。主要问题除对土地有偿使用、农村规划等基本未考虑外，把规划只看做技术问题而不是政府的公共政策问题，对违反规划行为的法律责任规定比较含糊，对规划行政主管部门和公务人员的自身监督也比较缺乏。

　　他认为，与《物权法》结合起来看，土地使用制度改革是非常重要的因素。《物权法》确定了实施城市开发建设的“公共利益”原则。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

　　什么是公共利益？从法律规定上看，他认为有两个主要因素，其一是当事人必须直接受益，其二是区域内公众必须全体受益，而且公共利益是基本排斥商业利益的。那么过去人们经常见到的开发建设，很多项目直接受益者是开发商或者地方政府，区域公众只能从建设项目间接受益，这显然不能说是出于公共利益需要。

　　那么公共利益要求怎么样在其他法律法规中得以体现，《城乡规划法(草案)》实际上将担负起城乡规划管理领域中的这一重要使命。

　　城市农村统筹规划

　　省社会科学院法学所所长王策目前正从事一项有关农村问题的研究，因此在我省农村中有他许多的联络点。这项研究虽然与规划无关，不过研究中发现的问题、矛盾有的却实实在在与规划相关联。他说：“目前大部分乡村基本上没有规划，那么后果就是乡村怎么建设，谁说了算谁定，带有一定的随意性。”

　　建设部部长汪光焘在介绍城乡规划法草案时指出：“要建设社会主义新农村，必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设。”

　　据介绍，为了加强对乡村规划的管理，保证其在建设社会主义新农村的过程中发挥应有的作用，草案中的规定在乡规划和村庄规划制定和实施方面带有很强针对性。

　　科学规划保证经费

　　据介绍，草案针对实践中存在的乡规划和村庄规划盲目模仿城市规划，缺乏针对性，不能适应农村特点和农民需要的问题，结合农村的实际情况，根据建设社会主义新农村的要求，强调乡规划和村庄规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围。

　　同时，明确了乡规划和村庄规划的编制主体和经费来源。要求乡和村庄所在的镇、乡人民政府组织编制规划，并要求将规划编制经费纳入本级财政预算，以改变目前乡、村庄没有规划或者规划不科学、不能适应农村发展需要的状况。

　　尊重民意保护耕地

　　根据党中央、国务院关于新农村建设要坚持从实际出发，尊重农民意愿，加强民主决策，民主管理，因地制宜，分类指导，不强求一律，不盲目攀比，不强迫命令，更不能搞形式主义的要求，草案中规定乡规划和村庄规划的实施应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导农村村民合理进行建设。

　　为强化耕地保护，防止乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设乱占耕地，草案明确，农村建设活动不得占用农用地，确需占用农用地的，应当依照土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，方可取得乡村建设规划许可证。同时，针对农村交通不便，建设活动规模小，点多面广、以个人为主等情况，按照既要严格规划管理，又要便民的原则，草案规定农村建设活动只领取乡村建设规划许可证，并要求在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

　　遏制违建违法必究

　　为有效遏制违章建筑的建设，使违法者无利可图，草案还规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，也就是违章建筑，由城乡规划主管部门责令建设单位停止建设、限期拆除，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；逾期不拆除的，予以没收。当事人不停止建设或者逾期不拆除时，当地人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

　　借鉴现行法规扩充内容

　　1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国城市规划法》施行于1990年4月1日，而由国务院于1993年5月7日颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》施行于1993年11月1日，这“一法一条例”目前规范着我国城乡的建设规划管理。

　　据介绍，本次提请审议的城乡规划法草案共7章73条。草案规定的调整范围与现行“一法一条例”基本相同，规范内容包括城市、建制镇、集镇、村庄的规划、建设及其布局。草案规范的“城乡规划”共分五类：城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。

　　草案中规定，城乡规划是指由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点以及居民点之间的相互关系，不是覆盖全部国土面积的规划。规划区是指城市、镇、乡和村庄的行政区内实际已经成片开发建设、市政公共设施和公共设施基本具备的建成区，以及因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的区域。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

　　资料显示，2005年我国城市建成区面积为32520.72平方公里，建制镇镇区现状用地面积为23685平方公里，集镇(乡)镇区现状用地面积为7780平方公里，村庄现状用地面积为140420平方公里。这也将是草案规范的主要规划区域。草案明确，有关人民政府在组织编制的总体规划、乡规划和村庄规划中，按照经济发展水平和统筹城乡发展的需要，科学地划定规划区，并明确制定和实施城乡规划以及在规划区内进行城乡各项建设，必须遵守本法。

　　在总结城市规划法和村庄集镇规划建设管理条例实施经验的基础上，草案分别对规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了规定，还突出和补充了五方面内容：增加了规划编制的内容要求和在规划制定过程中专家、社会公众参与的规定；新增了对规划修改的规定，纠正当前规划随地方政府负责人的变更而随意修改的问题；增加了对城乡规划编制、审批、实施、修改进行监督检查的规定；明确了乡规划和村庄规划的内容、具体编制要求和审批程序；强化和细化了有关法律责任。

　　确保规划吸取公众意见

　　在研读城乡规划法草案有关资料过程中，省社会科学院法学所所长王策认为听取公众和有关部门的意见，健全专家咨询制度的内容是一个重要进步，因为城乡规划是与区域内居民生活关系密切的法律法规，吸收公众意见也使区域规划于城市建设当中，在区分公共利益方面更具有权威性和代表性。

　　为了保证规划编制过程中充分吸收各方面意见，草案明确了规划制定的程序，要求规划组织编制机关将规划予以公告，采取多种形式广泛征求专家和社会公众的意见，并将意见采纳情况和理由作为城乡规划报送审批的必备材料。

　　而且草案中对吸收公众意见的相关法律程序也作出规定，除国家规定需要保密的情形外，组织编制机关应当将城乡规划予以公告并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见，公告时间不得少于30日。

　　草案还明确，镇、乡人民政府组织编制乡规划和村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报请审批前，应当经村民会议讨论同意。

　　规划

　　不能因人事更迭而变更

　　对于一些地方出现的脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”“形象工程”的问题，城乡规划法草案给予了高度关注，并且从法律规定上采取了相应措施。

　　王策说，草案中听取公众和有关部门的意见，健全专家咨询制度和听证制度在规划制定过程中对防范上述行为能够发挥一定作用，而对于规划变更的相关规定也可以有效防范规划变更中的随意性行为。

　　据介绍，为严防政府某些领导人或者建设单位随意变更规划，草案规定任何单位和个人应当遵守经批准的城乡规划，服从规划管理，具体明确了四个方面的制度：

　　首先，草案明确了规划编制的主体和责任。要求各级地方人民政府有计划、分步骤地实施当地的总体规划，并根据当地的总体规划，制定近期建设规划和审批程序。草案规定，各级人民政府或者其规划主管部门按照事权，分别负责制定城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划。

　　其次，控制频繁修改城乡规划，明确了修改城乡规划的条件和规划修改的审批程序。草案中明确，涉及修改省域城镇体系规划、总体规划强制性内容以及控制性详细规划的，要先经原审批机关同意，并将修改后的规划按照原审批程序报批。王策解释说，这就从法律上保证规划的每一次修改的严肃性，也就是说修改要和新编定的规划走同样的法律规定程序。从而在法律制度上保证城乡规划一经批准，不得随意修改，特别是不能因为地方领导人的变更而变更，更不能因为个别领导人的意见而擅自修改。

　　第三是规范选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的发放。草案明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节；同时，考虑到规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接，对建设工程的种类和管理环节作了区分，并且按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，进一步完善了有关规划许可的条件和程序。

　　最后是强化监督检查措施。为了保障城乡规划的落实，草案专设了监督检查一章，强化了对规划的权力机关监督、公众监督、上级机关监督，以及各项监督检查措施。建设部城乡规划司司长唐凯不久前还表示，在着力推行法制建设的同时，建设部正在着手同一些省份共同建立派驻城乡规划督察员制度，由督察员对城乡规划工作进行事前和事中监督，及时发现、制止和调查包括地方政府在城市发展规划中以权谋私、行政不作为等问题，依法进行处理。

　　王策多年从事法律工作，在所接触的各种诉讼案件中，基本还没有因为规划方面政府部门随意性行为引起公益诉讼的情况。

　　他说：“并不是没有这方面的问题，而是因为法律规定的缺乏，相关问题只通过其他法律渠道解决。”据介绍，目前我国公益诉讼的讨论还仅限于环保领域。而从城乡规划法草案相关规定看，它将为公众依照法律监督政府部门在规划领域的行政行为打开一条通道。《城乡规划法(草案)》与相关配套法律结合，将使对规划领域个别政府部门行政的随意性行为给予法律监督成为可能。

　　保护历史遗产监控大拆大建

　　对于城市各种文化遗产，现行的《城市规划法》仅在第十四条和第二十五条做了原则性规定，如十四条中规定“编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观”。二十五条中要求，“城市新区开发应当具备水资源、能源、交通、防灾等建设条件，并应当避开地下矿藏、地下文物古迹”。

　　城乡规划法草案对于城乡开发建设当中的文化遗产保护问题给予了更高的关注。一段时期以来，由于对新农村建设的曲解和急功近利的政绩观作怪，使得一些地方刮起了拆旧建新的“大拆大建”风，乡风民俗、文化遗产保护处境艰难。对于这些问题，草案致力通过法律手段加以监控。

　　为此，草案明确，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

　　草案还规定，历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当执行国家其他有关规定，使之与国家其他法律法规相衔接。

　　此外，草案中规定，对于城乡建设和发展，应当严格保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边镇、乡、村庄的建设，维护风景名胜区内土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益。风景名胜区的规划、建设和管理，同时应当执行国家其他有关规定。

　　立法进程

　　2005年和2006年国务院法制办均将提请审议城乡规划法草案作为力争当年完成的重点立法工作。

　　2006年3月举行的十届全国人大四次会议期间，刘华国、陈慧珠、厉志海等260名全国人大代表提出8件议案，要求修订城市规划法。另外，黄友源、魏民洲等61名全国人大代表提出两项议案，要求制定城乡规划法。

　　2006年11月22日国务院召开常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国城乡规划法(草案)》。会议决定，《中华人民共和国城乡规划法(草案)》经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。今年4月24日至27日，《中华人民共和国城乡规划法(草案)》正式提请十届全国人大常委会第二十七次会议上进行首次审议。

　　(辽宁日报 郭平)

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