战略环评可能真正成为政府决策新约束

　　ANBOUND安邦集团研究总部高级分析师 贺军

　　中国在环境保护方面从来不缺对先进理念的了解。上个世纪70年代，中国刚开始环境保护时就提出不要“先污染，后治理”；上个世纪90年代，中国是全世界少有的将“可持续发展”上升到国家战略、并制定出国家行动纲领的国家。但在落实这些理念上，中国做得非常差，几乎完全重复发达工业国家走过的弯路。

　　在当前中央极力推动经济增长方式转变的背景下，环境保护也由一贯的“弱势”开始变强，一些过去被当作摆设的法规和制度，正在重新开始发挥作用。国家环保总局目前正在大力推广的战略环评制度就是如此。

　　战略环评制度产生于美国1969年的《国家环境政策法》。该法案提出“在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明”。上世纪70年代中期，欧美其他国家开始将环境影响评价的应用扩展到战略层次。80年代末，战略环评开始被全世界广泛接受，作用于战略实施全过程(政策-计划-规划-项目)，新的环境影响评价体系逐渐形成。

　　如今，美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告”。加拿大《关于政策和计划建议的环境评价程序》规定所有联邦政策和计划，都必须经过战略环评。英国、荷兰、丹麦、瑞典等许多国家也都建立了战略环评系统。1993年，欧盟发布文件规定，今后凡有可能造成显著环境影响的开发活动或新的立法议案必须经过战略环评。在亚洲，韩国环评法要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行战略环评。日本出台了一整套“计划环境评价体系”，专门用于区域开发计划中的战略环评。以上国家的实践表明，战略环评是将可持续发展战略从宏观、抽象概念落实到实际、具体方案的桥梁，是环境与发展综合决策的制度化保障。

　　国家环保总局副局长潘岳日前在具有独特官方地位的《学习时报》上发表长文，为中国全面落实战略环评制度造势。他表示，有鉴于国外的成功经验，要从决策入手，从宏观角度出发，根据我国现有的资源与环境承载能力，制定出适合我国长时期发展的各项政策。凡可持续发展战略必然包括战略环境影响评价。

　　潘岳认为焦点在制度设计上。从制度体系来看，国内原来只注重对建设项目开展环境影响评价，但建设项目只处于整个决策链(战略、政策、规划、计划、项目)的末端，所以建设项目环评也只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。

　　事实上，战略环评在中国并不是新生事物。于2002年10月28日九届全国人大常委会第三十次会议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，就已经确立了战略环评的地位。该法自2003年9月1日起施行。《评价法》最大的特点是确立了战略环评制度，期望由单纯对建设项目进行环评扩展到对各类发展规划进行环评，完成由局部环评向战略环评的转变。但是，从近几年的发展来看，战略环评在

　　随着中国对环境保护重视度的提高，以及中央政府的持续推动，环保评价在政府决策链条的前移已成为趋势，它对经济发展规划的影响也将会扩大。可以预期，战略环评将会逐渐对各级地方的经济发展规划起到约束作用，并且从“软约束”走向“硬约束”。

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