侯东民：户籍改革 农民进城释放土地是重要使命

　　侯东民

　　我国户籍改革必须围绕在城市、农村两头，全方位解决“离土不离乡”问题，这种工作目标起码应保证两条最基本的要求，一是受益农民要真正享有城市户籍人口待遇，如城市社会保障等；二是受益农民同时释放出土地

　　目前，户籍改革问题已日益引起社会关注，但这些讨论往往局限在户籍制度本身，而很少把它放到整个中国“三农”问题和城市化进程中去考虑。

　　“离土不离乡”的困境

　　事实上，解决进城落户农民释放土地问题，是户籍改革的一项重要使命。农村劳动力转移“离土不离乡”，加重农业发展困境，实在到了必须高度重视的时候。

　　提高土地经营规模是提高粮食生产效益的一项根本性措施，西方发达国家的农业政策也一贯高度关注这点，对以粮食生产为主的我国超小规模的农业经济讲，这更是百年大计。

　　改革开放以来，我国农业劳力从事二、三产业的已经占到总量30%以上。但因“离土不离乡”，也由于这期间农村人口较大幅度增长，我国农民劳均耕地至今竟减少40%以上。由上世纪80年代初每人7亩左右，已减少到不足4亩。改革开放后，我国经济以平均9%的速度发展，农民经营规模还在大幅度萎缩，“三农”怎能不是较尖锐的问题？这同时引发城乡教育经费等各项基础建设投入难以妥善规划等问题。但目前国内对“离土不离乡”却已习以为常态。户籍改革必须彻底变农民为市民，在农村这头必须解决农民释放土地的问题。

　　我国农户经营规模目前仅仅为日本的1/5，农业劳力转移却主要是“离土不离乡”，造成城市化中“减少农民”政策严重缺损。农业规模超小，对内使粮食生产与二、三产业收入差距日益增大；对外加入WTO后，则国外规模农业的冲击日益迫近。这一农业困境即我国所谓“三农”问题的本质。清楚了问题的本质，也就清楚了“三农”问题在我国只是开端而已。

　　因此，在促进农业劳动力转移的同时，逐步瓦解“离土不离乡”对我国农村土地流转的限制，已是关系到“三农”及整个国民经济健康发展的一个根本性问题。一个国家农业劳动力转移过程中，出现几乎1/4城市常住人口在城市不能落脚，在农村不能释放出土地的现象，一方面限制了农民的收入及购买力，对整个国民经济有越来越不容忽视的不利影响；另一方面，流动人口管理成为城市人口管理的难题，这种对进城农民缺乏激励前景的待遇，也加重了城市社会稳定方面的忧患。

　　农村、城市两头抓

　　换言之，减少农民，提高农户经营规模，应明确地成为我国核心的农业政策之一。在这个基础上反哺农业等措施才可能相对有效。而通过户籍改革，转变目前劳力转移“离土不离乡”的问题，是责无旁贷的。

　　我国户籍改革必须围绕在城市、农村两头，全方位解决“离土不离乡”问题，制定明确而全面的工作目标。这种工作目标起码应保证两条最基本的要求，一是受益农民要真正享有城市户籍人口待遇，如城市社会保障等；二是受益农民同时释放出土地(此外，增进暂不符合落脚条件的农民工应该享受的城市福利问题，是城市福利改革目的之一)。

　　在户籍改革中，农民工应享有市民待遇的问题，在观念上已经得到社会较高度关注；农民工应同时释放出土地的问题，至今却还很少被人提及。如果我国户籍改革的结果，是进城农民得到了城市同等福利，却不同时释放在农村的土地，不但不能从根本上转变我国“离土不离乡”转移模式及其导致的“减少农民政策”的严重缺损，而且将会大大强化这种状况，阻碍农村土地经营规模的扩大，进一步扭曲我国城市化进程，这种改革也将是失败的。

　　城市为何缺乏改革动力

　　我国长期以来很难触动“离土不离乡”的主要原因，不能不归结于一些地方政府只关注城市利益，在利用农民工廉价劳力的同时，又尽量避免增加城市福利付出。目前许多城市甚至对户籍人口中的失地农民，也不愿意承担应该承担的社会保障责任。不少外地农民工已经进城十几年，无法取得城市人口身份，不能享受城市待遇，同时占着耕地，占着农村宅基地。户籍改革与改革开放以来我国其他重大改革相比，并非难度更大，地方政府缺乏改革动力，是户籍改革十几年鲜有成效的重要原因。

　　1949年到改革开放以前，我国城市人口实际增长几倍，也有大量农民进城，这些农民都享受了城市市民待遇。所以，当前我国城市户籍与福利体制改革的另一条可能的道路是，边研究改革道路，边依托目前的体制加以推动。在依托目前体制推动方面，中央要做的，只是敦促、推动城市根据其能力，有效地扩大目前“户籍附加福利”所涵盖的人群规模。即中央从全局出发，明确要求地方在一定时期内，迅速推动户籍改革，特别是必须采取实际行动，逐步拟定条件，将符合一定条件的农民工纳入城市人口。

　　这样做只需要延续以往户籍调入的做法，一方面符合条件的农民工调入即享受同等城市福利；另一方面调入时农民工在家乡则必须同时放弃土地，由当地集体再次分配(或由集体出租)，以扩大农民的经营规模，在我国农村集体土地制度下，农民不能自由买卖土地，延续以往户籍调入的做法，当前还是让进城农民释放土地的最简单而现实的路径。

　　分类指导 慎重推进

　　我国城市长期以来已聚集了大量流动人口，目前将户籍改革推进一大步完全可能。但积累人数较多，也不能要求一步到位，必须慎重地进行。此外，我国城市发展还有许多问题需要统筹考虑。以北京为例，目前产业结构还处在较快转型过程之中，外来劳动力较集中的商业服务业、建筑业等，不远的将来，素质与规模都将发生较剧烈变化。适应这种变化继续合理地控制户籍准入条件，同时继续坚持开放劳动力市场，对北京市人口(规模、结构、素质)与社会、经济的协调发展是有利的。这里谈的北京问题同时也是许多大城市的问题。

　　从这点看，我国户籍改革继续采取分类指导原则也仍然是必要的。但同样必须明确，在这一原则下，包括北京、上海等各城市均应打破目前户籍改革停滞不前的状况，特别要在吸纳农民工为城市人口方面有较大的进展。(作者为中国人民大学人口与发展研究中心主任)