事业单位改革与服务业发展

　　胡舒立/文

　　当前加快发展服务业的诉求，带来事业单位改革突破的最佳契机

　　“两会”刚过，国务院“关于加快发展服务业的若干意见”以国发7号文件形式公布，业界人士精神为之一振。细辨如何“加快发展”，可谓百端待举。不过，其中最具挑战性的任务之一，就是启动和推进事业单位改革。为大力发展服务业的战略任务计，这已经成为一项绕不开也拖不起的重大改革。

　　所谓事业单位，系中国的特有名词，按国务院1998年的相关条例，可称“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。中国目前事业单位资产近3000亿元，员工约3000万人，其中70%集中于教育与卫生行业。无疑，这正与当前所强调的关系民生的服务业，特别是7号文件所说的“教育、医疗卫生、新闻出版、邮政、电信、广播影视等服务事业”以及“市政公共事业”等高度交叉。

　　中国现存事业单位绝大多数均系国有，相当一部分政府背景雄厚且具有市场垄断地位。自20世纪80年代以来，事业单位改革曾选择“全额拨款、差款拨款、自收自支、事业单位企业化管理”等多种模式摸索前行；后来又因拨款严重不足、治理结构混乱、全面改革路数不明，出现种种扭曲安排，改革长期徘徊不前。这样一组畸形的利益主体，既不能使政府有效行使其公共服务职能，又阻断了那些本应市场化、产业化、社会化的服务行业的改革之路，严重地影响了7号文件所说的“服务业市场主体”的茁壮成长。可以说，中国的事业单位全面改革迟滞，正是中国服务业发展水平偏低、特别是面向民生的服务业整体落后的重要原因。

　　近些年来，中国许多政府关键性部门、国际机构以各种联合课题组的形式，对中国事业单位的改革进行了研究，许多地方更大胆进行了事业单位改革的局部性试点。舆论一度激辩：公共服务“究竟是市场多一点好还是少一点好”？事业单位改革是否有“过度市场化”之虞？不过，这些争论正在形成共识，从服务业发展的视角则认识更为清晰：提供公共服务是政府的责任，但这并不等于凡公共服务都需由政府包办一切，而必须按市场经济思路对事业单位进行改革，从实际出发寻求政府与市场机制、民间力量的最佳结合方式。

　　按照7号文件的表述，应“明确教育、文化、广播电视、社会保障、医疗卫生、体育等社会事业的公共服务职能和公益性质，对能够实行市场经营的服务，要动员社会力量增加市场供给。按照政企分开、政事分开、事业企业分开、营利性机构与非营利性机构分开的原则，加快事业单位改革，将营利性事业单位改制为企业，并尽快建立现代企业制度”——这是对事业单位改革的再次总动员。

　　未来的事业单位改革和公共服务发展，明确政府的角色是第一要务。应当看到，当前许多基本公共服务，例如医疗与教育，在需求方面，是“服务付费的非政府化”速度很快，个人支付的比例不断上升，暴露出政府责任不到位；在供给方面却是政府主导、国有机构主导，投入不足、效率低下与逐利冲动并存，凸显政府角色失当。中央和地方政府应当将提供满意的公共服务视为首要职责，在增加财政投入、加强监管方面承担起更大的责任；而在服务供给方面采取更为开放的态度，动员和鼓励社会力量参与，清理自己属下的事业单位所享有的各种垄断特权、隐性补贴，以实现各类服务提供者之间的平等竞争。

　　经过深化改革，当前众多提供公共服务的“事业单位”将出现多个方向上的演化，有些成为收支在财政控制之内的公立事业单位，有些成为自收自支私人非营利机构，有些成为国有或私有营利性企业。至于那些混迹于事业单位之列而并无“事业”可做的机构，则必须脱离政府的怀抱，面对市场竞争的入场考试。如此公共服务领域的改革洗礼，无疑正是未来服务业大发展的重要组成部分和基本保障。

　　事业单位改革还有一件大事要做，就是结束垄断，引入竞争。当前相当一部分事业单位在其从事的服务业内具有垄断地位，其营利所获为超额利润。对于这样的营利性机构，应当消除隐性政府补贴，放开行业准入，使其成为市场上平等竞争的主体，以促进行业的整体发展。少数事业单位如果因“公共利益”之需，非保持垄断地位不可，则其利润应当整体进入财政预算，绝不允许借助公权，以垄断之身进入市场牟取私人利益。这应是中国服务业发展的基本公平原则。

　　改革难，事业单位改革更是难中之难。或正因此，中国改革近30年，事业单位改革走走停停，至今未有全面突破。当前加快发展服务业的诉求，正是最佳改革契机。若到2020年让服务业占GDP的比重逾50%不是空想，则相应改革必须启动了。-

　　(本文刊于07年04月02日出版的《财经》2007年第7期)

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