预算外收入 地方政府运行不可或缺

　　傅勇

　　鉴于预算外收入的规模和为公共服务融资的重要潜力，中国可能很难像匈牙利和哈萨克斯坦等其他转轨国家那样彻底消除预算外资金。地方政府的预算外收入是公共物品的一项资金来源

　　在有关地方财政的讨论中，不少人指出了预算外资金膨胀及其负面影响，并要求取消地方的预算外收入的权利。这一观点经不起推敲。笔者的分析表明，地方政府预算外收入的扩张是与支出责任的下放联系在一起的；并且为了完成上级下达的各项任务，地方政府实际上将一部分预算外收入用于弥补预算内公共服务支出的资金来源。如果没有注意到这些事实，单方面严格压缩地方政府的预算外收入，将削弱地方政府提供公共物品的能力。

　　支出责任下压是重要根源

　　地方政府的预算外收入在上世纪80年代财政改革以后开始了真正的膨胀，无论是从绝对量还是占GDP的比重来看，预算外收入都增加迅速。1994年分税制改革实施，当年的预算外收入有大幅下降，此后预算外收入再次扩张，占GDP的比重则维持在4%~5%之间的水平；到2004年已接近4500亿元，是中央政府预算外收入的9倍。

　　处于上升通道中的预算外收入，在1994年和1997年两度出现短暂下降，这固然是税制走向透明化的结果，但更重要的是因为预算外收入口径的变化。1994年分税制的实施将地方国有企业的留成利润从地方政府预算外收入中划拨出来，地方国有企业的预算独立出来，直接由

　　预算外资金膨胀的背后，是地方政府承担了过多的支出责任。中国财政体制的一个特点是财政收入划分得相对清晰，而缺乏政府间支出责任的正式划分。上世纪80年代以来，以“分灶吃饭”为基本特征的财政体制安排，割裂了财权和事权(支出责任)的联系，第一次把地方政府放到了自主财政的基础上，在硬化财政约束的同时，事实上也造成了政府责任的地方化。在计划经济下，地方政府作为中央政府的代理人提供公共服务，并通过收入分享体制间接地从中央获得资金。但是，自20世纪80年代以后，支出任务已经同收入分享体制相脱节，地方政府独自负责为提供公共服务筹集资金。1994年引入的分税制改革，上收了收入，但没有相应调整支出任务，地方政府的预算压力由此日渐沉重。

　　支出责任划分的不明确导致了支出责任事实上的地方化。尽管中国财政体制经历剧烈变迁，但关于重要责任的分工依然保持类似于20世纪70年代的支出责任分工状况。分税制改革以来，中央政府和全部地方政府对资本建设支出的责任分工接近。在重要的社会服务领域，如教育、医疗卫生、文化和科学等方面，地方政府支出几乎占总支出的90%以上。这种状况一直持续到现在。过去几十年来，地方政府在社会资助和福利方面发挥着更加完整的作用。1999年，地方政府占全部社会福利支出中的99%，这从1978年以来实际上没有任何改变。在城市建设维护上，地方政府也负了主要责任。如此支出责任同国际经验大相径庭。

　　提供公共物品的重要融资来源

　　流行的观点认为，地方政府总是努力把预算内资金转到预算外来支出，以逃避上级监管；然而，在支出责任的压力下，地方政府的预算外收入是提供一些公共物品的重要融资来源。

　　虽然预算外收入几经调整，但1994年分税制改革以来，一直达到预算内资金的四成以上。数据分析发现，对地方政府而言，预算外与预算内收入的比率几乎是预算外与预算内支出比率的两倍之多(2003年为42.5比22.2)。对此，可能的解释是，预算外收入并不完全用于预算外支出，相当比例的预算外收入为预算内项目提供了资金。在许多情况下，预算外收入为基本的公共服务例如基础教育和公共卫生等项目提供了资金。这是一个出人意料的发现。

　　一个可能是，中央向地方进行大规模的转移支付，地方政府预算内支出总是大于预算内收入。这有一定的道理，但并不能排斥上述的解释。实际上，在分税制改革以后，尤其是1997年预算外资金调整以来，地方政府的预算外收入一直高于预算外支出，在高峰的2002年预算外收入比预算外支出高出了467亿元之多。

　　这要求我们应该重新审视有关预算外资金膨胀的传统观点。有学者从预算外资金管理松散、地方政府自由度大的特征出发，认为分税制改革以来，预算外收入(包括制度外收入)的急剧上升，表明地方政府行为的短期化，从扶持地方经济发展转变为寻租导向的掠夺行为。但是上述简单的数据分析表明，地方政府这样做的空间极为有限。实际上，为了应付沉重的支出负担，地方政府不得不依赖于预算外的收入进行融资，并将其中的一部分用于预算内的支出。

　　合理划分政府间支出责任

　　分权的财政体制面临两个问题：其一，公平性问题，即政府的财力应该主要由提供公共服务的政府支配，并且各地居民应该享受大致相同的公共服务；其二，效率原则，即公共支出的责任应该合理地政府间分配。目前，这两方面都存在问题，需要做出调整。虽然，中央政府向地方政府下放支出责任的同时，也让地方政府支配了大部分的财政资源，甚至默许地方政府开辟种种非正规的收入来源，但不可否认，中国政府间支出责任的划分并不符合国际上的普遍经验。

　　另外，这些支出责任主要是由县乡政府承担的，而省市以下的地方财政通常只占到整个地方政府支出的一半以下，公共财政在还没有达到满足居民需要的地方就消耗殆尽，就此而言，财权和事权在四级地方政府(指省、市、县、乡)之间的匹配是不合理的。显然，在现有格局下，如果不能让县乡政府支配更多的财政资源，公共物品供给都无法得到根本改善，而强力免除农村税费并实行义务教育，将恶化基层财政境况。为此，应该借鉴他国经验，对各级地方政府的支出责任做出明确的规定，并配以相应的财税权力。

　　加强地方政府各类财政收入的管理是一个必然趋势。鉴于预算外收入的规模和为公共服务融资的重要潜力，中国可能很难像匈牙利和哈萨克斯坦等其他转轨国家那样彻底消除预算外资金。地方政府的预算外收入是公共物品的一项资金来源。中国的地方政府应该拥有更多而不是更少的财税上的自主权。为了充分发挥财政分权在地方财政收支模式上所蕴含的差异化潜质，地方政府应该被允许有开征地方税的权力，以及发行公债的权力。

　　(作者为复旦大学

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