预算法改革任重道远

　　编者按：土地违法现象愈演愈烈，公共财政缺位是十分重要的因素，而预算法又是公共财政的基础。为此，本报刊发中国社科院金融研究所杨涛博士的文章，以期对此进行更深入的探讨。

　　现行预算法自1995年实施，当时正处于改革转折期，而目前无论是经济社会背景，还是财政税收管理体制都发生了重大变化，旧的预算法条文已无法适应规范政府与市场边界的基本要求。

　　预算法是公共财政的基础，也是现代政治文明与经济文明的产物。纵观古今，预算制度发展史也是政府管理走向民主与法制化的历史。

　　1688年英国“光荣革命”使财政从“王室预算”终于转变为“国家预算”；1921年美国的《预算及会计法案》又使政府预算转变为公民普遍参与的“公共预算”。许多发达市场经济国家的预算改革虽仍有不足之处，但已建立起现代政府应有的财政原则，并可作为对照我国预算改革绩效的镜子。

　　现行预算法存在“预算编制不科学，预算体系不完整，预算内容不透明，预算调整不合理，预算科目不科学，转移支付不规范，核心问题是缺乏一系列的监督机制”。这代表了立法机关和许多专家的认识。目前的预算法改革重点有以下几方面：第一是程序合理性。程序合理性是保障法律严肃性的基础，否则即使法律条文再精巧也只能流于空泛。

　　例如，现行预算年度从1月1日至12月31日，而全国人大3月才召开，此时当年预算已开始执行，如此“政府预算经人大批准后才具有法律效力”就成为空谈。改革诸如此类的漏洞，不仅是保障法律效果的前提，也是依法治国的根本要义。

　　第二是法律完整性。预算法作为规范政府经济行为的根本大法，必须涵盖政府控制的一切经济资源，包括预算内外各类财政资金。

　　例如，现行预算法并未明确表明使用于预算外资金管理，使得预算外资金改革缺乏法律基础，也使“土地出让金”之类财政资源长期游离于预算监管之外。

　　再比如，现行预算法规定预算超收收入可由政府自行使用，立法机关没有强制约束力，在每年税收超收惊人的今天，如2006年超收估计达3000亿，这样的巨额资金便在形式和实质上都荒谬地脱离了法律监督。

　　第三是预算调整和监督。现行预算法在预算调整方面规定不够细致，各级政府频繁的预算调整，使人大通过的预算往往成为一纸空文。此外对于预算执行的

　　这些改革的重要性不言而喻，因为直接影响许多部门和地方利益，也必然遭遇重重困难。同时还有几个问题仍未明确，也有必要争取在本轮法律修正过程中解决，否则我国未来的财政立宪改革仍然会有沉重枷锁。

　　一是公开性和透明度。

　　在现代社会中，公开透明是解决公共领域低效率与腐败的一剂良药。在许多国家，包括预算进程、听政和审议、正式文件都必须向公众公开，接受公众监督。而在我国，预算过程和详细文件长期都作为机密，或者在技术上使公众与这些信息无缘。只有真正把所有预算过程和文件放在阳光之下，预算法才能获得作为良法的基础。

　　二是预算法涉及主体的功能分离。在当今多数国家，预算编制、审批与执行都分属于不同部门，以保证职能制约和预算公正性。我国目前把预算编制和执行职能都放在一起，确实存在弊端。长远来看，设立单独的预算编制机构，财政和业务部门只负责预算执行，或许才符合现代财政特征。

　　三是可操作性和协调性。包括减少预算法的原则性规定而强化具体操作约束，以及处理好与农业、环保等其他法律对预算要求的协调。

　　四是地方政府的发债资格问题。现行预算法规定地方政府不能发债，在实际地方隐性债务已经泛滥的今天，笔者坚持认为，地方举债权规范化、显性化还是利大于弊。

　　□杨涛(中国社科院金融研究所)

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