王君：存款保险并非灵丹妙药

　　在存款保险制度的设计上，魔鬼显然并不完全在于细节，而是首先涉及一些宏观和战略层面的制度安排，在中国目前阶段尤其如此

　　□ 王君/文

　　中国不少人都把存款保险制度看作是提高公众对银行的信心、保护存款人利益和防范银行业风险的灵丹妙药。虽然近年来也听到一些反对的声音，但是从整体上看，夸大存款保险制度的作用仍然是主要危险。

　　在没有显性存款保险制度的情况下，政府对公众存款承担无限赔偿责任。不少人相信，因为存款保险制度会规定最高赔付金额，因此能够把政府对银行的无限责任转化为有限责任。表面上看是这样。但是如果发生大规模存款挤提，政府临时改弦更张，承诺对所有存款全额赔付的情况，不是没有发生过。如果这样，所谓“有限责任”就值得怀疑了。

　　存款保险制度有助于提高公众对小银行和新银行的信心，从而有利于促进竞争。但这也许会以伤害大银行的利益为代价。如果不强制参与存款保险，会产生逆向选择问题，即越是风险大的银行越积极参与，结果导致存款保险制度中充斥坏银行。但如果强制参与，就有可能牺牲大银行的利益。

　　建立显性的存款保险制度，有可能把中央银行解脱出来，跳出以货币化无休止地为银行救助买单的困境。仅仅从这一点出发，央行也有动力促进存款保险制度的建立。但是避免货币化，不等于免去政府为银行失败买单的责任。

　　如果有明确的授权，存款保险机构也许能够在处置失败银行方面发挥作用。但这是有前提的。如果相当多的银行都资不抵债，存款保险基金就会没等建立即已破产。而中国目前实际上资不抵债的银行并不在少数。有的银行虽然已经关闭，却始终无法清盘，其中原因显然不是因为没有存款保险制度。

　　如果说存款保险能发挥的作用模棱两可，那么这一制度无法发挥的作用则是明白无误的。

　　首先，中国公众对银行体系的信心，不是太低，而是太高，有时甚至到了不健康的程度。例如，去年银监会主管领导点名批评某几家城市

商业银行，要求限期关闭。在正常情况下，这会立即触发大规模的存款挤提。但由于公众的盲目信任，这些已经资不抵债好几回的银行，不但没有发生存款挤提，反而照样吸收存款、扩张贷款。当然，事后证明这种要求关闭的警告并不可信。但无论怎样，建立存款保险制度来进一步提高公众对银行的盲目信任，并不是中国目前所需要的。监管当局应该让公众相信，对在一定限期内达不到审慎标准的银行，将坚定不移地实行重组或关闭，逐步在民众中打破“银行不倒”的

神话。

　　其次，存款保险制度不能防止银行经营失败。相反，存款保险会使得存款人不去积极关注银行的经营好坏，银行则可能有恃无恐，承担过度的风险并导致经营失败。至少，我们可以肯定，存款保险制度本身不会使银行更为审慎地经营，因此也不会使一个国家的银行体系更加稳健。

　　以上分析表明，虽然存款保险并非一无是处，但至少是一种喜忧参半的制度安排，而不像一些倡导者宣扬的那样乐观。西谚有“魔鬼在细节”的说法。的确，在如何界定参保资格和范围、如何根据银行风险程度确立保费等微观细节上，需要建立激励相容的制度安排。但在存款保险制度的设计上，魔鬼显然并不完全在于细节，而是首先涉及一些宏观和战略层面的制度安排，在中国目前阶段尤其如此。

　　一是存款保险的法律基础。近年中国有一种倾向，就是试图用行政法规代替本来需要立法才能解决的问题。目前有关政府部门正在草拟的《存款保险条例》，就是在重蹈覆辙。事实已经反复证明，国务院条例无法也不应该超越上位法的诸多限制。可以预见，如果没有明确的法律地位，就无法建立有效的存款保险机构。

　　二是存款保险机构的职能。如果仅仅赋予其为失败银行买单的职能，等于把存款保险机构变成了“钱匣子”，如同巴西的情况。这样的存款保险不是完全的制度，充其量是一种出纳。如果选择这样的制度，就不要指望收获存款保险制度的全部好处，反而要准备承担道德风险带来的损失。

　　相比之下，国际经验表明，存款保险机构只有兼具银行监管职能，包括处置有问题银行的职能，才会比较有效。不难理解，存款保险机构作为买单人，更有动力监督银行的经营状况。而监管中获得的信息，又使其有条件不失时机地介入，而不是等银行已经资不抵债，净资产还不足以支付清算成本的情况下才开始干预。具体地，在银行监管职能方面，这涉及到与银监会的分工协调安排；而在有问题银行处置方面，问题则要艰巨复杂得多。这是因为，如果没有真正有效的银行监管框架，如果需要处置的银行到了“太多而不倒”的境地，什么样的存款保险制度也于事无补。-

　　作者为清华大学中国经济研究中心高级研究员

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