违法占地灾难：看似政商同玩实为制度使然

    巫继学

　　违法占地在中国经济社会似乎已成为一种常态，在人们意识中更是见怪不怪。尽管中央政府连年来都在为控制土地不断定规变法，此前也隆重绘出包括土地督察制度、供应方式、储备制度齐头并进的新调控路线图，但违法占地事件依然发生并继续发生着。说违法占地已经成为一种灾难，大概不为过。新华网北京3月20日电称，国土资源部20日发布的2006年全国土地违法案件查处情况通报显示，去年，全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件，无论从案件数量，还是涉及的土地面积，都较2005年有大幅上升；其中，当年新发生的土地违法行为、当年发生立案的案件及其涉及的土地面积上升幅度更大。(2007年03月20日 新华网)据悉，去年，全国共查处村组集体土地违法案件7316件，涉及土地面积9100多公顷，同比分别上升51.1%、119.8%。各省上报国土资源部的分析报告中反映，“以租代征”现象在各地仍普遍存在，“有村组集体自己出租，有企业到村组租赁，也有政府从农民那里租地后再出租给企业”。 看来，说到土地调控，你想乐都乐不起来。

　　面对新土地调控而出现的目前这种新违法现象如何看？国土资源部的观点是，这一方面固然是由于有关部门加大了土地违法案件的查处力度；但也反映出，在全国土地市场治理整顿取得阶段性成果之后，一度被遏制的土地违法势头在一些地方出现了反弹，地方政府主导、“以租代征”仍是当前主要的土地违法形式。具体来讲，一是地方政府盲目发展经济的冲动并未从根本上受到抑制；二是土地管理和审批制度的改革还未到位，体制和制度原因造成的土地“未批先用”问题，在地方经济发展推动下更加突出；三是依法、合理用地，集约节约用地的科学发展观落到实处还缺少具体配套政策和措施的支撑，部门之间的协调亟待加强，干部管理制度及考核机制的改革和完善、责任制和问责制的实施尚需加大力度。换句话说，违法用地屡禁不止是地方政府主导的结果。这一判断，应当说比较中肯，虽然远未触及引发违法占地的深层原因。

　　许多人都尖锐指出，地方政府与

房地产开发商合谋，导致农田大量变为商业开发用地，也正是地方政府与房地产开发商同利共荣(他们管叫“双赢”)，不断导演出一幕又一幕的违法占地案。据国土资源部内部通报称，去年全系统加大了国土资源违法案件的查处力度。同时，在预防和制止违法行为方面，也作出了很大努力，及时发现并制止了近三万五千件土地违法行为，挽回经济损失达十六点四亿元。(2007年03月20日中国新闻网)人们看到的，是浮出水面的，是东窗事发的，却也是少量的；而大量的，还深潜水中，也许双方正在点钱呢，也许双方还在讨价还价呢！从连年大量暴露出的违法占地案例来看，印证了这一看法。权钱交易即权力资本，一种权力寻租资本，资本套利权力屡试不爽的老套路。

　　但如果我们从体制改革，从制度角度来透视目前中国式违法占地现象，那还会有新的发现，简单地指责地方政府也许无济于事，因为地方政府如此所为或许也有某些制度、机制根源。大量土地从农田变商地，地方政府是有效的一线操控者，地就是经这只实权之手卖出去的。地方政府是实实在在的国家土地的代表者。问题在于，地方政府虽然代表国家行使土地权力，但为什么又时常违背甚至超越国家土地政策行使权力？近年来，人们一直都有一个问题，究竟为什么地方政府如此倾心于卖地，如此急于将农地转变为商业用地甚至不惜越规违法？答案异常明白，某些机制导致的结果是，地方政府是土地出卖中最大的受益者，因而违法占地相伴而生。

　　我们首先看到，现行的干部考核机制与升迁机制，为地方政府大搞政绩工程提供了强劲的激励动力。“发展就是硬道理”，仅就经济建设成就来讲，GDP增长成为一项硬指标。地方经济的繁荣程度，市场经济的发展状况，老百姓就业收入高低，都是地方干部的头等大事。当干部，走的就是官场的升迁路线，政绩好就能升官，升官反映你人生成功。加之社会舆论与宏观氛围的渲染，激发着各级领导干部理直气壮地去拼政绩。中国历来都有为官一方造福民众的说法，政绩好，说明为群众办事好，这是为当地老百姓办实事的行为。

　　进一步思考人们发现，从计划经济转轨市场经济后，资源配置发生了根本性变化。农地，现已成为各地政府手中的唯一的宝贵资源。这大约是一个公开的秘密。家也大业也大，再大窟窿都不怕，大不了卖块地填平它！地方政府要想发展地方经济，要办地方的事，再也不可能向计划经济时代那样，伸手向中央要钱。要搞政绩工程，要解决地方财政困难，只能自己想办法。说到这里，也要为地方政府说句公道话，一些贫困县市由于财政困难，不仅乡村老师的工资少之又少一拖再拖，而且行政干部的薪水也时有发不下来的现象，严重的时候

公务员看病的钱都签单还不上。招商引资资源几乎用尽，银行贷贷后果堪虞，也只有自己能够掌控的农地最有挖掘潜力了。地方政府能够掌控的资源，就集中在土地、环境之类的自然资源上。要拼政绩，为老百姓办事，解决眼下的难题，也只能动这块“奶酪”了，于是许多地方干部都在这方面“想辙”。碍于现行的法律法规，要想超常规、跳跃式地发展，公共行为下钻法律法规的空子，甚至违规违法成为一种时尚。

　　在目前缺乏监督机制的前提下，在缺乏公共大众参预的环境中，地方政府虽然也有上级部门的领导，虽然也有法律法规的约束，但基本上是自己说了算。动自己管辖的资源，又是为群众办事，显得格外理直气壮。因而，“我的地盘我做主”之地方主义、本位主义极为盛行。如果说建设项目都在法律法规允许的范围内，又在地方政府管理的权限内，这不成问题，而问题往往出在越权越限，出在违法违规上。从已经发生的大量案例看，“先斩后奏”、“生米做成熟饭”是一种情况，“静悄悄地干”、“只干不说”是一种情况，“张冠李戴”、找“替罪羊”，是另一种情况。

　　在这些违法违规占地案中，人们看到权力资本总是参预其中，特殊利益集团总在暗中涌动。从目前发生的几乎所有违法占地案中，如果我们坚定地顺势追查项目审批开工与征地过程的始终，肮脏的权钱交易内幕必然显露于天下。从已经暴露出来各地的大量案例来看，业已证实了这一点。按照逻辑人们自然会想，如果是执行国家宏观战略规划与贯彻中央经济政策，如果是“公事公办”，为何要违规违法？为什么要超越党纪国法划定的“红线”？为什么要对上级主管部门“阳奉阴违”甚至撒谎？为什么要以“局部利益”对抗“整体利益”？由此人们不难看出，权力资本与私人资本的勾结，为特殊利益集团谋利益，就是上违规项目与大量征地暗箱操作的“潜规则”。而一旦与个人私利沾上边，一旦权力资本参预其中，违法占地便成为常态。上面什么样的政策，最终都会成为其圈地的最新平台。

　　新近发生的一个鲜活案例是，天津武清区王庆坨镇大范口村开发的大型小区“华隆生态居住区”。问题的严重性在于，开发出来的楼房

别墅，并非仅仅满足农民住宅需求，而是将其推向市场。“天津‘华隆生态居住区’‘河畔人家’‘信地·天籁湾’……迷人的乡村别墅，每平方米仅售两三千元的价格”，这样震撼市场的精美广吿，自然诱惑了不少市民为此争相看房选购。然而，天津方面有关人士及时指出，津郊一些乡镇以新农村建设示范村和小城镇建设之名，利用农用地和宅基地违规开发的楼盘、别墅，既破坏了国家土地政策，也扰乱了房地产市场，更为以后的房产纠纷埋下“美丽的陷阱”。依我看，正是由于机制缺陷、制度漏洞，为房地产商与地方政府联手占地留下了空隙，而权力资本的参预，提供着保护伞。这哪些是新农村建设，是借新农村建设玩圈地，玩房地产的把戏！

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。