新政策彰显中国经济发展新重心

　　内外资企业所得税终并轨

　　从“普惠制”到“特惠制”

　　陈华亭

　　经历了10余年的曲折和彷徨之后，备受瞩目的以“内外资企业所得税并轨改革”为主旨的《中华人民共和国企业所得税法》，终于在2007年3月16日上午的全国人大第五次会议闭幕式上获通过，这意味着内外资企业所得税“双轨模式”，将成为历史，内外资企业的公平竞争格局，也将逐步形成。

　　经济学家熊彼特有一条非常经典的语录：所有变化都会在财政上有所反映。这句话也可以反过来说，财政上的“风吹草动”，也会反馈到经济生活的多个领域。回顾改革开放以来、我国企业所得税制度的变迁及其影响，会带给我们诸多思考和启迪。

　　自1980年代以来，为适应改革开放需要，按循序渐进特点，我国按不同的资金来源和所有制性质分别立法，实行不同的企业所得税制度。1991年将适用于外商独资企业和外国企业的两个所得税法，合并为《中人民共和国外商独资企业和外国企业所得税法》，1993年将适用于国有、集体和私营企业等内资企业的所得税条例，合并为《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，形成以内资企业、外资企业两套所得税制度并存为特征的“双轨制”企业所得税制模式。

　　在国际上，一般一个国家都是一套税制法规，对内外资企业用两套税制比较少见。但历史地看，这个国际税法史上的“异类”，在那个年代却是非常必要的，也是非常合理的。它适应了当时对外资市场准入限制较多的现实，弥补了投资环境的缺陷，为外资“创造”了较多投资机会，从而也为中国经济发展，争取到大量宝贵的外资资金，促进了我国的开放步伐，使国内企业学到许多发达国家的管理经验和管理方法，带动了国内企业发展，进而促进了整个国民经济快速发展。

　　但任何一种政策，都与一定环境条件相适应，税收政策也不例外。随着我国改革开的不断推进，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，尤其是我国加入WTO之后，内外资面临的环境条件，发生了重大变化。入世前内资企业具有市场准入优势，但现在中国对外资的市场准入限制，已大幅降低，对外资的各项要求，如外汇平衡、出口、当地成分，都已取消。如果说以前在受到较多市场准入等方面限制的环境条件下，外资企业享受税收的“超国民待遇”，有利于外资与内资公平竞争，避免对外资歧视的话，那么在非税收待遇方面，已基本趋于相同的情况下，外资企业继续享受税收方面的“超国民待遇”，则构成了对内资企业的歧视，即所谓的“逆向歧视”。

　　逆向歧视给内资企业带来的影响，主要表现在两个方面：

　　一是内资企业竞争力下降。

　　一般来说企业之间的竞争，主要体现在三个方面：产品市场的竞争、资金市场的竞争和人才市场的竞争。

　　就产品的市场竞争而言，由于外资企业税负低，从而产品成本也相对较低，这样它就可以有足够的空间，与内资企业展开价格竞争。就金融市场的竞争而言，由于外资企业税负与成本较低，市场竞争力较强，因而真实盈利能力相对较强，从而对社会资金具有较强吸引力。

　　更严重的后果表现在人才竞争方面。现代企业的竞争尽管手段很多，但最重要的还是人才竞争。目前，外资企业对人才最具竞争力的吸引方式是高工资。外资企业之所以能采取这种方式，主要原因之一，就在于内资企业存在计税工资概念，而外资企业不存在计税工资概念。

　　对内资企业来说，实际工资超过计税工资的部分，要计入应纳税所得额，缴纳企业所得税，因而内资企业实际负担的员工工资，高于支付的员工工资。对外资企业来说，企业员工工资可在税前据实抵扣，没有任何限制，因而外资企业实际负担的员工工资与其支付的员工工资，是相同的。

　　以北京地区为例，目前北京地区的内资企业计税工资为1600元，即对于实际工资超过1600元的部分，都要计入应纳税所得额缴纳企业所得税。假定内资企业为吸引某个人才，支付的工资为每月20000元，则每月要为此支付企业所得税为：(20000-1600)×33%＝6072元，即企业实际要负担26072元。而外资企业如果吸引该人才，它可将工资提高到25000元，即使这样，它比内资企业的负担还要低1072元。因此，随着外资大量进入，内资企业必将出现人才流失现象，从而使之面临人才缺乏困境。

　　二是造成内资企业行为扭曲。

　　企业经营目的是通过合理经营，在市场竞争中实现利润最大化。当企业之间由于税收待遇因素，不能实现公平竞争时，处于劣势的企业，必然想方设法谋求对方的税收地位，于是企业的行为就发生扭曲，一批“假外资”应运而生。有资料显示：一些内资企业利用种种手段“出国晃一圈”，而后便以外资或合资身份，回到中国投资办厂，这些企业的资本金本来就来自国内，员工也全是清一色的中国人，但注册地往往变成开曼群岛、维京群岛、甚至一些“鸟不生蛋”的地方，这就曲折地获得了国家对外资的种种优惠。有研究估计，“假外资”占了实际FDI(外商直接投资)利用额的1／3左右。

　　改革开放20多年来，我国利用外资的规模持续扩大，利用外资的领域不断拓宽，目前已成为全球最大的外国投资流入国之一。外资企业在我国经济中，正扮演愈来愈重要的角色，已经成为影响我国经济增长、就业、技术进步的重要因素。然而，随着我国融入经济全球化步伐加快，外资在我国经济各个领域的渗透更为频繁后，出现了一些令各界人士感到困惑的悖论现象：

　　第一个悖论现象是效益悖论——享受政策优惠但效益不佳。

　　按照常规思路来考虑，享受诸多优惠的外资企业，理应取得比内资企业更好的业绩，尤其在我国加入WTO，对外资在市场准入等方面的限制日益减少的情况下，然而实际的情况并非如此。

　　有数据显示：外商投资企业亏损面在1988~1993年，约占35%~40%，1994~1995年增至50%至60%，1996~2000年平均达60%~65%。目前在中国大陆投资的外商投资企业，平均亏损面超过一半。

　　一方面享受着诸多政策优惠，一方面经营状况却难以乐观，这种巨大反差，耐人寻味，值得深思。

　　第二个悖论现象是投资悖论——效益不佳但投资热情高涨。

　　按照经营常规，发现亏损就应停止投资或改变经营方向，然而一些外资企业置多年亏损于不顾，亏损之后竟接连追加投资，有些外资企业的投资增长率，平均每年达到30~40%。一方面是财务数据长期“红灯”，一方面却是投资不断追加，经营生产欣欣向荣，“长亏不倒”是一个十分引人注目，但又十分令人困惑的现象。

　　第三个悖论现象是纳税悖论——吸引外资逐年增加但纳税零增长。

　　据有关资料表明，最近10多年间，我国实际利用外商直接投资总体呈增加趋势，从1990年的34.87亿元到2006年的630亿元，增长了18倍多。其中，2002年为527.43亿美元，首次超过美国，成为全球利用外商直接投资最多的国家。2003年中国吸引的外商直接投资总量，位居世界第一，约占世界总量的8%、发展中国家的34%、亚洲的53%。

　　外资引进创历史新高，外资企业市场占有率不断提高，但纳税情况却并不理想。据国家税务总局和《中国税务》杂志社公布的2004年度中国纳税

500强企业排行榜显示：2004年度外商及港澳台商投资企业纳税百强的纳税额为627.77亿元，与2003年的纳税额627.65亿元基本持平；从纳税总量的相对数来看，2004年的增长率基本为零，而2003年的纳税增长率为46.31%。2004年排行榜的入围门槛为2.02亿元，而2003年的入围门槛为2.21亿元，下降了近6%。

　　外资大量引入，并且对中国市场日益呈现出垄断趋势，但外资企业对中国的税收贡献却停滞不前，这种反差巨大的现象，构成了外资企业的纳税悖论。

　　“悖论”是一种违背常规的现象，这种现象背后，隐藏着其特有的形成因素。

　　将外资企业的三大悖论综合起来进行分析，可以发现如下关系链条：享受各种优惠—效益不佳—追加投资—纳税零增长。从资本逐利的本性出发，这个链条是不可能维持的。而这个链条之所以能维持下来，重要原因之一，就是外资企业存在比较严重的偷逃税或避税行为，并通过这种行为，实现了资本的利润，从而维持了这个链条。根据国税部门估计：我国外资企业每年避税额高达300亿元以上，占2004年纳税百强纳税总额的近一半。近日有媒体披露，依据中国一些地方税务官员的测算，这个数字可能达1270亿元之巨。这在一定程度上，验证了以上分析的结论。

　　享受着诸多税收优惠政策的外资企业，本来在竞争中就处于相对有利的地位，却谋求更为有利的条件，这使得本来就处于竞争劣势地位的内资企业，步履维艰，近年来呼唤公平竞争的声音，越来越强烈。

　　所得税并轨改革，被认为是分歧最小的一项税改，但却一直是“只闻楼梯响，不见人下来”，其主要原因在于一个所谓的“万一假设”，即“万一外资不来了怎么办”。

　　“万一假设”的提出，可能并不单纯是担心“外资不来了”这种假想结果本身，其深层次原因，可能在于政府政绩的评价指标。地方政府政绩的好坏，虽然不仅仅靠招商引资这一项，但却是最直观、最能用数据说话的政绩。有报道说，某地为了引入外资，规定投资500万元以上者，可享受“交通违规免于处罚”等特权。由此可以看出，这种政绩的冲动有多么强烈。

　　其实，“万一假设”所反映出的这种担心，是大可不必的，以下三点分析，就足以打消这种顾虑：

　　一是从对外开放所处阶段来看，中国的对外开放，已由“为外资创造投资机会”阶段，向“外资寻找投资机会”阶段转变。

　　改革开放之初，由于存在对外资的准入限制，为吸引外资进入，促进经济发展，我国在税收政策上，制定了一系列优惠措施，以为外资投资创造有利的投资机会。但随着我国改革开放深入，尤其是加入WTO之后，我国的投资环境发生了重大变化。近年来中国经济一直保持强劲增长势头，更多外商也逐步认识到中国具有其他国家和地区、所不具有的巨大市场潜力和商机。于是，很多外资企业主动在中国寻找投资机会。

　　根据世界银行、国际

货币基金组织对在我国投资的外国公司所做的调查显示：外国投资者到我国来进行投资，看中的主要不是我国的税收环境，而是我国安定的政治环境、低廉的劳动力成本、巨大的国内市场等其他有利条件。

　　从国际经验来看，外资是否进入一个国家，税收只是因素之一，甚至并不一定是主要因素。如乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但它对外资的吸引力并不大；美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但过去它一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。因此，我们完全没有必要担心企业所得税并轨改革，会对外资产生多大影响。

　　二是从国际税收角度看，如果外资来自于实行”税收饶让“制度的国家，中国的税收优惠政策，会给外资企业一定的特别利润空间；但如果外资来自不实行”税收饶让“制度的国家，则中国的税收优惠，可能对其影响就比较小，甚至没有影响。

　　目前与中国签订税收协定的79个国家或地区中，仅有15个国家在协定中，包含了税收饶让条款，未实行税收饶让制度的达81%。从这个角度看，由于大部分国家并没有和中国签订饶让制度，外资在中国享受的所得税税收优惠，在他们回到不实行税收饶让的资本输出国申报时，还要补足这部分税款。比如说一个美国企业在中国经营，享受15%的税率，那么如果它把利润汇回美国去的话，美国的所得税税率是34%，另外19%还要补交，所以对很多的美国企业来说，有没有税收优惠无所谓，因为只要汇回利润，事实上他就拿不到这种优惠。

　　三是从税收优惠角度看，实施企业所得税并轨改革，并不是完全取消税收优惠，而只是优惠政策的调整。以前实行的是”普惠制“，即具备外商”身份“，就享有税率减免；改革后会实行”特惠制“，采取企业行为认定方式。具体说就是政府可对其鼓励的行为，实行税收优惠，对不鼓励的行为，就不实行优惠；或者说对具体行业或地区实行税收优惠，而不是只认身份。

　　如果说所得税并轨改革、会对外资带来实质性影响的话，可能就是“假外资”了。“假外资”是内资实行“税收套利”的产物，是对税率最敏感的外资，一旦税率升高，这些资本一定会立刻撤离。

　　经过十多年的博弈，内外资企业企业所得税，即将实现并轨，但这并不意味着一切都万事大吉了，接下来我们还有很多事情要做，还有很艰巨的任务要完成。

　　一是外资利用政策要调整。

　　改革开放20多年来，外资在我国经济发展中，扮演着愈来愈重要的角色，已成为影响我国经济增长、就业、技术进步的重要因素。

　　然而，随着我国改革深化和经济进一步发展，在利用外资过程中，也出现了许多不容忽视的问题：首先是外资与内资企业的产业关联度不高，相当多的外资企业形成了产业“壁垒”，外资产业成为独立的循环系统，内资企业无法进入外资的产业链；其次是外商“独资化”倾向明显，个别领域出现外资垄断、或垄断迅速扩大的苗头；再次是某些地区一味追求外资数量，忽视对先进技术项目的引进，以及对环境污染项目的限制。

　　所有这些问题的出现，表明我国利用外资已进入新阶段，改革开放以来逐步形成的、以满足资金需要为主要目的的数量型战略，已经到了转型时期。在新的时期，利用外资不仅应重视数量增加，更应重视质量提高。

　　二是内资企业经营战略要调整。

　　税制的改革，不仅仅是税收负担的降低，更重要的是体现了政府一定的政策意图。

　　作为内资企业来说，需要认真研究评估内外资企业所得税并轨改革，对企业在诸多方面所带来的影响，在此基础上，恰当地确定企业自身发展战略，以不断强化市场竞争力，为中国经济的安全发展，奠定扎实基础。

　　三是政府制度形成机制崖要完善。

　　制度改革是一种经济利益的调整。从经济学角度看，如果一项改革使所有群体都因此而受惠，或虽然只有一部分群体受惠，其他群体的利益，也没有因此而受到损害，这就是所谓的“帕累托改进”。我们当然希望制度改革出现类似“帕累托改进”效果，但如果结果并非如此的话，就必然引起不同利益集团的博弈。从这次企业所得税并轨改革的艰难历程可以看出，正是由于不同利益群体之间争论不休，才使得本可以在2006年就可提交全国人大审议的新企业所得税法，一再拖延。我们哀叹一项公共决策的出台，竟是如此艰难，但却欣喜地发现，这是对不同利益群体诉求的正视，或许这样的正视，才能换来更加理智的选择，而不是仅凭某些部门的领导意志。

　　现在的改革，已经到了一个在制度容忍范围内，易于改革的都已经完成，正需要向纵深发展的关键时期。在这个时期，不同利益群体的博弈，将会愈演愈烈。如何设计一套合理的、科学的制度形成机制，恐怕是这次企业所得税并轨改革，凸显出来的最大问题。

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