谁让地方政府经历责与罚

　　除了错误的政绩观和不科学的发展方式，一些具有强大势力的企业也让某些地方政府在贯彻中央精神上难作决断。

　　★ 文/中国社会科学院马克思主义研究院研究员 辛向阳

　　2006年，在中央与地方关系上是不平凡的一年。针对内蒙古新风热电公司坍塌事故、郑州违法征用土地等地方政府负有责任的重大事故和问题，中央政府采取了一系列整顿行动，其中的很多细节值得深思。

　　2006：中央“整顿年”

　　2006年7月31日，国家环保总局对外宣布，全面启动组建11个地方派出环保执法监督机构，包括，华东、华南、西北、西南、东北五个环保督查中心；上海、广东、四川、北方、东北、西北等6个核与辐射安全监督站。据了解，目前，5个督查中心已有4个挂牌。

　　这些派出执法督查机构共有九项基本职能，中心任务是：将按照国家环保总局的要求，督查地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；督查重大环境污染与生态破坏案件；督查重、特大突发环境事件应急响应与处理；督查重点污染源监管和国家审批建设项目“三同时”执行情况；督查国家级自然保护区(风景名胜区、森林公园)、国家生态功能保护区环境执法情况；同时还要帮助和协调地方环境保护部门开展跨省区域重大环境纠纷的协调，跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调等工作。

　　2006年8月1号，国家发改委等五部委以特急形式联合下发《新开工项目清理工作指导意见》，要求各地用一个月时间对当年上半年列入统计范围的总投资1亿元及以上的新开工项目逐项进行全面清理。其中，钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、汽车、电力等行业要清理总投资3000万元及以上的项目，煤炭行业要清理年设计能力3万吨及以上的项目。按国家统计局公布的数字，2006年上半年新开工项目9.89万个，其中约40%的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象。

　　2006年11月15日，国家统计局新任局长谢伏瞻参加了北京市大兴区统计局基层统计所揭牌仪式，并在会上表示，实现统计的垂直管理是保证统计质量的重要举措。

　　北京市统计局计划在2006年底之前实现乡镇统计科室从乡镇剥离，成立隶属于区县一级统计局的统计所，从而在全国范围内率先实现统计的垂直管理。在更高的层级，2006年初，原属各省、自治区、直辖市的三大调查队和新疆生产建设兵团社会经济调查队，合并成为国家统计局各地方调查总队。这些动作与谢伏瞻的讲话显示，统计的垂直管理将是改革的目标。

　　2006年12月，中央调整京津沪纪委书记任职，直接从中央派员出任三大直辖市纪委“一把手”。原任中央国家机关纪工委书记的马志鹏现任中共北京市委委员、常委和北京市纪委书记；原任中央国家机关工委副书记的臧献甫现任中共天津市委委员、常委和天津市纪委书记 ；原任最高人民法院副院长、中纪委常委的沈德咏现任中共上海市委委员、常委和上海市纪委书记。

　　中央加强对地方纪委书记的控制力，不仅体现在直接从北京“空降”要员到地方任职，还表现在多个省区纪委书记的异地任职。如目前广东、浙江、安徽、河南、山西、福建6个省纪委书记均是异地官员担任。这些省级反贪主将的异地交流，对于加大惩治腐败力度意义重大。

　　2006年12月22日，中新网电报道：国家土地总督察办公室和九个地方局的组建工作将在2007年全面完成。国土资源部在去年年底下发通知，任命了国家土地督察北京局、上海局局长和广州局、成都局、南京局、武汉局、沈阳局、西安局、济南局筹备组组长。目前，国家土地督察制度的落实正有序推进，机构组建基本成型，除已设立国家土地总督察办公室外，国家土地督察北京局和上海局基本组建完毕，其他七个地方局正在筹备当中。

　　2006年12月21日，中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎在中南海紫光阁会见了国家土地督察机构负责人，并对做好土地督察工作提出要求。

　　中央政府的这一系列重拳出击，其背景源于某些地方政府的一些错误观念及与之相随的发展方式。

　　某些地方政府的错误政绩观

　　位于贵州六盘水市的发耳电厂和野马寨电厂，2005年7月26日，两家电厂因为违规上马，违反国家产业政策，和全国其他30个电厂项目一道，被国家发改委、国土资源部、水利部和国家环保总局四部委责令停止建设，然而，一年多的时间过去了，六盘水市这两个电厂项目并没有停步。

　　这一现象再次凸现出，在中央与地方关系上，的确存在着一些问题。首先是错误的政绩观根深蒂固。为了做大GDP，为了快速出政绩，一些地方政府号召全民招商，全民引资。2006年12月13日新华社报道，安徽省阜南县安全生产监督管理局局长於俊华因没完成上级下达的400万元的单位招商引资任务，受到党内警告、行政记过处分，并被宣布停职检查。另据了解，这个县的市容局局长任献彬因第三季度招商引资“零进度”同时被免职。

　　2005年12月，阜南县下发了《阜南县2006年招商引资目标任务及考核奖惩办法》，根据各部门的规模及与经济关联度等因素将8亿多元任务，逐层分解到31个乡镇和73个县直部门，以及垂直管理部门。各乡镇的任务数从3000万元到460万元不等，县直单位则从1500万元到100万元不等。招商引资与干部的提拔使用、考核评比、奖金福利挂钩。

　　对类似於俊华、任献彬这样的官员构成最大压力的，是《办法》中规定的“一把手”问责制：“2006年上半年完成任务30%以下的单位，一把手交出日常工作，离岗招商，年底完不成全年任务的单位一把手视为不称职，应自动辞职……该单位领导班子成员两年内不得提拔。”安监局局长不是以抓安全为主，而是以招商引资为主；市容局局长不是以抓市容整洁有序为主，而是以抓资金如此引进为主。在错误的政绩观下，地方政府难免作出与中央精神背道而驰的事情。

　　此外，一些地方政府把发展理解成“大干快上”，理解成就是占土地上项目。项目总要落在土地上，在这种情况下，一些地方政府就默许甚至纵容土地违法现象的出现。“十五”期间有些省GDP每增长一个百分点，就消耗土地约4万亩，实现GDP增长10%的目标，全年需要增加建设用地约40万亩。有些市主管农业发展的市委农办甚至提出这样的建议：“建议国家和省调整有关土地政策，减少我市农田保护区数量，增加工业和商业用地指标，支持我市的经济发展。”

　　为了能在土地上做成文章，为了能骗过上级政府，“以租代征”、“化整为零”等障眼法应运而生。更有甚者，即使在中央有关部门发现违法并制止后，仍然顶风而上。

　　更值得关注的是，在中央与地方关系中，还出现了“第三者”的身影，这就是国有大企业。无论是在内蒙的新丰电厂事件中还是在贵州六盘水市的两个电厂问题上，都有国有企业的背影。一些具有强大势力的企业，也包括一些金融机构，与地方政府逐步联手。他们之间有共同的利益，很容易形成一种共同体的局面。

　　民众呼吁加强“垂直管理”

　　在调整中央与地方的关系上，民众的观点又是怎样的呢？

　　中国青年报社会调查中心与腾讯新闻中心在2006年11月中旬联合进行的民调显示，在4531名志愿受访者中，85.9%的人认为在当前的形势下，中央政府应该加强“垂直管理”，以平衡日渐扩张并屡现劣迹的地方权力。 在问及“对于中央政府加强‘垂直管理’，以下观点你赞同哪些”问题时，选择“能有效摆脱地方政府干扰”的人数占64.9%，“解决问题的关键在于加强法制建设”占61.6%，“能保证上传下达、政令畅通”的占50.9%，“‘垂直管理’只是目前不得已的办法”的占35.2%。这说明赞同加强中央权威的人占到了大多数。

　　在调查中，有一半以上的人认为，审计、环保、统计等部门应该实行“垂直管理”，其中审计排在第一位，支持率达到71%。 同时，25.5%的受访者认为，那些已经实行了“垂直管理”的部门(如国税、地税、工商、质监、土地等)“效果比较好”，43.1%的人感觉“一般”。

　　学者认为要明确事务范围、收入划分和责任界定

　　学者认为，在协调中央与地方的关系方面，首先应界定清楚中央与地方各级政府各自应当负责的事务范围，便于地方管理的，应当由地方管理。如国防、安全、外交、航天、全国性公路、全国性的社会保障等大方面，应该由中央管理；有的事务适合省级管理，有的适合县级管理。为什么要划清呢？因为事情由谁做，谁负责，谁掏钱？都必须划分清楚。比如九年义务教育这件事就是如此。事务的划分应当作为一个迫切的课题来研究。

　　其次，是收入的划分。目前我们更多地采用比例共享税，既有好处也有弊病。从10到15年的税制改革来看，最终的格局应当这样：中央收关税、社会保障税、个人所得税、公司所得税；省政府主要收取营业税(可以提高到10%)，再加少量的个人所得和公司所得税，而市县政府则应当以物业税、遗产税、资源税和生态补偿税等为主。尽快开征房产税能使地方政府的税源稳定。税收相互独立，互不分享。这样的划分是合理的。

　　实现中央的控制，一个好办法是把实现中央下放的财税任务与地方领导人的政绩挂钩。借此使地方领导人认识到，其政治前途既要与造福一方有关，也要完成中央的财税和其他各项任务。这样，一方面使中央的财政收入得到一定程度上的保证，另一方面也使地方领导人政治发展方向与中央一致，而非为了自身利益和局部利益而违背中央精神和全局利益，甚至损害国家利益。

　　此外还应实现中央地方关系从“以经济总量为主导”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变，既有利于改变政府的行为方式，又有利于推进市场化改革，更有利于强化政府的公共服务职能，创新公共服务体制。应当按照建立公共服务体制的基本要求做进一步的调整。依据公共产品公益性涉及的范围，中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给，应当重点关注各自辖区内居民的实际需求，强化公共产品的供给效率。

　　在权力的发放和责任的承担上也应明晰化。把责任交给哪一级就必须给其相应的权力。比方说有些事情中央垂直管理，那么省一级就不能再承担责任；如果是省以下垂直监管，那么市县乡就不能再承担责任。反过来，如果要让某一级承担责任，就必须给其相应的权力。关键的问题是要理清责任是哪一级的，各行政层级分别负什么样的责任，然后再考虑各种权力怎么划分。

　　资料

　　2006年地方政府“责与罚”大事记：

　　2005年7月8日 内蒙古新丰热电有限责任公司机房网架工程发生坍塌，坍塌面积为968平方米，造成6人死亡、8人受伤。根据国务院领导同志指示，7部门组成国务院联合调查组，对新丰热电有限责任公司违规建设问题和重大施工事故进行了调查。2006年8月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理。责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院作出书面检查。七部委经过调查，发现新丰还是小项目，全区存在违规建设电站规模高达860万千瓦，违规建设情况十分严重。

　　2006年9月27日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，严肃处理郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区问题。会议决定，对河南省人民政府予以通报批评。中央纪委常委会已决定，给予河南省委常委、政法委书记李新民和郑州市委书记王文超党内严重警告处分。2003年到2006年，郑州市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土地14877亩，用于龙子湖高校园区建设。2005年国土资源部对郑州市违法批准征收占用土地问题进行调查，并报经国务院同意，要求郑州市纠正土地违法行为。郑州市不但不进行整改，还公然扩大违法征占土地。会议认为，这是一起严重违反土地利用总体规划、违法批准征收占用土地数量巨大的案件，河南省和郑州市政府及有关部门对这起案件负有责任。会议决定，对河南省人民政府予以通报批评，责成其向国务院作出深刻检查，并对有关责任人员作出严肃处理。

　　如何处理和完善中央与地方的关系

　　★ 文/中国社会科学院马克思主义研究院研究员 辛向阳

　　笔者认为，要处理好中央与地方的关系，应通过如下途径解决。

　　首先，地方政府要努力贯彻中央精神。2005年10月11日在中共十六届五中全会第二次全体会议上讲话指出：“要加强统筹协调，提高处理利益关系的能力。要深入分析研究改革发展中出现的利益关系和利益格局调整，正确处理中央与地方、地方和地方、部门和地方、部门和部门之间的关系……把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好。”

　　2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》讲到：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”这都指出了在当前处理中央与地方关系应该做的重点工作。

　　其次，完善垂直管理的体系。从2006年的情况看，越来越多的职能部门开始脱离地方政府的序列，实行垂直管理，以加强对地方的监督与执法。这种垂直管理从技术层面上有其合理性和现实性，但是垂直管理并不意味着就是权力集中。

　　垂直管理有两个问题需要解决：一是垂直管理体系在地方层级上的权力监督问题要解决，二是与地方政府的决策相衔接的问题。垂直管理并不意味着完全的集权，垂直管理也可以是放权式的。在这里，法国的经验值得注意。

　　1992年2月6日法国议会通过的法案、1992年7月1日补充法令以及1997年法案，明确规定了国家行政机关与其驻外机构之间职权划分的基本原则，中央行政机关将某些决策权直接授予给各部在地方的专门权限驻外机构，国家代表(省长、大区长)而非传统的中央部门统一指挥这些分支机构，使它们能更好地做出贴近地方的决策，改变权力在中央各部的过于集中。这些专门权限机构只到大区和省，而不到市镇。

　　再次，确立制度框架，给地方政府以与其职责相匹配的权能。随着经济的高速增长，中国各个省区的经济实力在快速上升。上海市2006年地区生产总值预计将首次突破1万亿元。这样，上海将成为国内第七个地区生产总值超万亿元的省级行政区。此前的2005年，河南和河北同时成为继广东、山东、江苏、浙江之后的第五和第六位跻身“万亿GDP俱乐部”的省份。可以预计每年都会有省区成为该“俱乐部”的成员。每一个省区不只有体量比较大的经济，还有政治、社会、文化等诸多事务，扩大与之相适应的权能也是必需的。

　　9月11日，

财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经合组织(APEC)财长会议提交的报告中表示：“中央政府正考虑在有限的条件下，授权地方政府发行债券。”这也是近年来中国财政高官首次表态放开地方发债。当然，前提是确立发债的规则。这是一个非常积极的信号。

　　最后，中央和地方之间应建立起评估、协调机制。无论是在垂直管理还是在给地方政府以与其职责相匹配的权能的过程中，都存在着一个综合协调的问题。也就是说对中央与地方关系上存在的问题要有长期跟踪、研究、评估、监督、协调的部门，不能出现问题时再临时指定一个部门来处理问题。这方面日本的经验值得借鉴。日本在中央政府设立了一个中央与地方纠纷处置委员会。在总务省下面设置的中央与地方纠纷处置委员会，专门负责协调地方政府与中央部门之间的纠纷，如果地方政府和中央政府的某个部门有了矛盾，可以先到这里来打内部官司，由中央与地方纠纷处置委员会来进行独立的、中立的、公平的调查和仲裁。评估、监督、协调的部门应该是精干的、高效的。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。