议案大王中的隐形冠军

　　北京报道

　　本报记者 陈 默 实习记者 张 彪

　　对裣短褂、长裤，加包头巾，每年3月，袁承东都身着本民族特色服饰出现在人民大会堂。

　　袁来自贵州省黔南自治州的布依族——一个总人口只有300万上下的民族，在近3000名全国人大代表的海洋中，并不特别引人注目。

　　在这国家政治的最高殿堂里，身穿特色民族服饰的少数民族代表始终是一道亮丽的风景线。但也往往被外界不了解情况的人误认为是“花瓶”。

　　可是当你走近袁承东时，“花瓶说”被粉碎了。

　　这位从贵州南部的石灰岩大山中走出来的布依族代表，通晓外语，能用英文短信与记者对话。他会外的身份是黔南州中级人民法院副院长，一名在法律制度研究领域造诣颇深的法官。在本届全国人大代表中，他更是隐形的“议案大王”，5年来共提交110多件议案和建议，论述和思考的是“违宪审查”、“设立方便‘民告官’的行政法院”、“制订证人保护法”这类相当超前的民主和法治制度议题，数量、质量都令人惊叹。

　　而他并非法律专业出身，十年前，他还是一名农艺师，22年前，他是一名曾迷惘于人治与法治大争论的农科专业的大学生。从迷惘到萌动，到对法治的信念，80年代的理想主义照耀着他20多年的人生转轨路程。

　　宪政学者们认为，法治信仰是转型中国弥足珍贵的价值理念，而袁承东的路径几乎就是法治中国路径的缩影。

　　布依族“黑马”

　　袁承东并不善于激情演讲，说话朴实而逻辑严谨。5年的代表生涯，他习惯于阅读、观察、倾听和归纳，之后就是多达110多件的议案和建议。这个数量在贵州代表团中是最多的，在全国也不多见。和那些曝光率很高的“明星代表”、“议案大王”相比，袁承东是默默的“隐形冠军”。

　　从2005年开始，全国人大提高了代表提交议案的门槛，要求议案论述的应当在全国人大职权范围内的重大事项，还应当有案由、案据和具体方案，法律方面的议案最好有具体条文和说明。

　　门槛的提高导致两年来人代会(包括地方人大)上的议案在质量提高的同时，数量则大为锐减。而袁承东却并没受门槛的影响，各种议案建议的数量不但不减，还逐年增加。

　　“今年提交了20多件议案和建议，都是有关立法、司法和依法行政的。”袁承东手里拿着那张2007年议案、建议目录向记者介绍说，“代表应该着眼于国家制度的完善方面，来履行职能，中国最迫切的需要，就是法治。”

　　袁承东因此而有了“法治代表”之称。

　　2003年第一次参加全国人代会，袁承东的第一批议案就集中讨论宪政议题，他主张设立宪法委员会加强宪法监督和违宪审查。结果是，2005年，全国人大常委会在法制工作委员会增设法规备案审查机构，由专门委员会对与宪法或者法律相抵触的法规进行审查。

　　为维护司法权威，他提出修改《刑法》设立藐视法庭罪；为解决证人不敢出庭的问题，他提议制定《证人保护法》；针对各地政府机构臃肿、编制管理混乱的状况，他提出制定一部综合的《机构编制法》……袁承东的思考跳跃在法治制度建设的前沿，也样样针对当前中国社会现实中的症结问题。

　　“1989年制定的《行政诉讼法》让老百姓可以起诉政府了。但是18年来，我们看到的最棘手问题是公民、组织不敢告、不愿告，撤诉率高；法院不愿审、不敢判，法外干预多；法院判决难以执行。”对这类“敏感”话题，在黔南州中院负责分管行政诉讼的袁承东深有体会，也直言不讳。

　　为此，袁承东在给这次“两会”的议案中提出了修订《行政诉讼法》详细方案，大胆建议：“如有可能，可设立独立的行政法院，以解决行政权优越于司法权、法外干预多的问题。”对此，他又专门提交了另一个议案，提出设立行政法院的具体方案。

　　“要赋予法院足够的手段，要明确由行政首长来承担不履行行政诉讼判决的法律责任。”袁承东说。他形容这件议案是他5年来“最为满意的作品”。

　　袁承东并不只关注宏观层面的立法，对事关民生的微观问题也不放过。这次“两会”他提交的建议案中，就有一件是关于规范交通警察电子执法手段，行使告知义务的。

　　“袁代表真是一位法律专家！”姜春云在参加贵州代表团谈论时，对袁承东赞誉有加。

　　“法治代表”的炼成

　　初识袁承东的人，往往会有意外的惊讶。这位已从事了两年司法工作、八年立法工作的“法律专家”，却并非法学科班出身，而是自学成才。

　　袁承东1985年毕业于西南农业大学，之后12年一直在农业科技部门工作，曾获得政府特殊津贴，但高级农艺师的人生定位并不能满足他“为国家进步做更大贡献”的理想。

　　上世纪80年代的那场有关人治与法治的大讨论在袁承东心中留下太深的烙印，“理想与现实的矛盾使我陷入一种迷惘”，他开始自学历史和法律。

　　12年来，他一直坚持“三三制”的奋斗方式——每天用8小时从事农业工作，8小时自修法学，其余8小时休息锻炼。

　　12年的自修渐见成效，1996年当选贵州省黔南布依族苗族自治州人大代表成为袁承东人生轨迹的转折点。

　　那一年，第一次参加州人代会，袁承东就提交了关于修订黔南州自治条例的议案。按照我国民族区域自治法规定，自治条例相当于民族自治地方的“小宪法”，重要性自不待言。

　　黔南偏僻贫穷的山沟沟里突然冒出一个名不见经传的“法律专家”，令州人大颇为惊喜。1997年，袁承东被调入州人大常委会研究室， 2001年被任命为州人大常委会法制委员会办公室主任，第二年成为法制委员会副主任。

　　2001年全国人大修改了民族区域自治法后，黔南州也启动了州自治条例的修改。参与立法的袁承东开始“自己办理自己当年提出的议案”。到2006年，这个法律修订案正式通过。

　　对民族自治法律制度的关注并没有到此为止。2003年，袁承东当选全国人大代表，当年第一次参加两会，他提出了关于制定民族区域自治法实施条例的建议，推动了2005年《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》的出台。

　　“专职化”之梦

　　“我在2003年以后提出的建议、议案，基本上在半年以内都得到了答复。到目前为止，这些议案和建议中的内容，大概一半以上都已经在国家出台的各种法律法规和政策中得到了体现。”以自己为例，袁承东认为人大制度正在中国的政治舞台上发挥越来越重要的作用，人大代表也早已不再是昨天的“举手+拍手”的“两手代表”了。

　　但袁承东还有更大的愿景。那就是推动“人大代表专职化改革”。

　　“目前我国各级人大代表的兼职化状况有许多弊端。”袁承东在公开的言论中尖锐地指出，“兼职化在一定程度上产生人大代表的官僚化现象，也影响了权力机关监督权的行使。让来自国家机关的代表参与监督国家机关，更会形成自己监督自己、既当裁判员又当运动员的角色冲突。”

　　他认为专职化是完善人民代表大会制度的重要探索。“一旦使人大代表成为一种固定职业，其任期内的身份就是代表选民行使权力，这会促使他们密切联系选民，这种政治参与的利益动机的普遍形成会使人大选举有更强的实质性。”

　　“要有步骤、有计划地推进改革，可以让一部分代表面广、责任心强的代表率先专职化，然后条件成熟时，再逐步扩大比例。”

　　在袁承东的梦想中，他自己是不是就是这样一名率先专职化的人大代表呢？

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