谁的土地盛宴

　　本报记者 陈善哲

　　在两会进行期间，全国人大代表洪可柱因为点名批评某些经济学家为利益集团代言，而与他们发生了一场激烈的争论。

　　这一次，洪可柱把批评的矛头转向了地方政府。

　　洪可柱在向大会提交的《关于革除地方政府土地财政之弊 遏制房价上涨的建议》里，将房价上涨归咎于地方政府“以地生财”的城市经营之道。

　　在近两年全国各地房价一路飙涨的背景下，地方政府的土地批租行为受到抨击。很多人相信，地方政府通过高价出售土地获取了丰厚的地价收益，同时也为一路走高的房价推波助澜。

　　从2005年中央对

房地产的宏观调控开始，关于某些地方政府面对中央政令“欲迎还拒”的暧昧心态的争论就没有停止过。

　　国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，要深入整顿和规范房地产市场秩序，强化房地产市场监管，依法惩治房地产开发、交易、中介等环节的违法违规行为，“地方各级政府要对房地产市场的调控和监管切实负起责任”。

　　土地的诱惑

　　针对地方政府吃“土地财政”的现象，洪可柱分析说，是由于事权与财权搭配不合理的财政体制造成的。在实行中央与地方的分税制后，中央的财政集中度达到50%，省市财政占30%，县乡财政仅占20%，而后者却需要供养67%的财政人口，留给地方的主要是建筑税和房地产税，“现行的财政体制迫使地方政府靠土地生财。”

　　但是归咎于财政体制的说法不无争议。财政部部长金人庆在3月9日的记者招待会上否定了这个说法。他认为尽管省地县财政收入分配上有不平衡，但是“只要把资金安排好，体制调整好，保证当地政权的正常运转，包括老百姓的民生问题，以及一些必要的发展，我想财力还是有一定保证的”。

　　同时，金人庆表示确实有些地方靠出卖土地得到大量收益，作为所谓的“第二财政”去搞形象工程，“这是中央不赞成的、不提倡的”。

　　中央政府的态度，抑制不了地方政府对城市建设巨额资金的饥渴。随着大中城市

房价从2000年左右开始驶入快速上行的通道，随之起舞的“经营城市”理念也在全国各地开花。

　　中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海说，很多地方“经营城市”的核心内容就是“经营土地”。政府通过操作土地规划和交易的支点，从而盘活整个城市的存量资产，并为原先步履维艰的城市基础设施建设聚拢资金。

　　在全国各地“经营城市”的浪潮中，青岛市曾经被视为典范。青岛市有关部门提交的一份报告提及经营城市时称：“城市土地是城市赖以生存和发展的基础，是重要的国有资产。经营城市土地是经营城市的主要内容，也是城建资金的主要来源。”

　　因违纪而落马的青岛前市委书记杜世成在2002年主政青岛后，开始推出一系列“经营城市”的举措。青岛曾举办“城市经营促进周”，其核心内容就是进行土地的大规模拍卖，其间获得的土地出让金超出底价60%，达到5亿元。

　　位处房地产市场一线的大型城市已经品尝到“经营城市”带来的甜头。曹建海说，很多地方政府的财力收入中，通过拍卖土地获取的土地出让金占到50%以上。

　　一线城市“经营土地”的风尚被更低级别的县镇政府如法炮制。在温州市苍南县县城，一座初具规模的新城在几年间就迅速建立起来。县政府的规划目标是从2001年开始，“两年建设基础，五年初具规模，八年基本建成”。支撑庞大资金来源的正是“经营城市”的理念。管委会一位工作人员说，通过

城市规划和土地资源的配置，城市基础建设获得了滚动发展的资金。

　　洪可柱说，在目前的供地结构中，基础设施用地占40%或50%，工业性用地占30%，经营性用地占30%或20%。由于各地招商引资必须压低工业地价，因此土地开发的成本只能由经营性用地的收入来支撑。土地财政将会导致很多弊端，最直接的表现的就是房价上涨。

　　爱恨交加的“高房价”

　　在青岛正式祭出“经营城市”的大旗之前，青岛房价年均涨幅被控制在5%以内，而在“经营城市”的一系列举措被大张旗鼓地推广开以后，该市房价年均涨幅超过10%。根据有关部门的调查，青岛部分楼盘的地面价格已经占房价的50%以上。

　　从“经营城市”概念的提出，到城市建设的“大干快上”，再到房地产价格的突飞猛进，已经被各大城市反复证明的逻辑，仍然在三、四线城镇持续“依样画葫芦”。

　　2007年的春节还没有结束，温州市苍南县就刮起一股抢购房地产的风潮。苍南华府置业有限公司开发的位于新区的“新世纪花园”，在刚开工的情况下就面向社会公开认购摇号。每张认购卡以数万元不等的价格在市场上被转卖。一切如同两年前温州人在上海所经历的那样。

　　事实上，由于高地价导致高房价的说法在全国不乏市场。洪可柱认为，不少地方政府以卖地获利，又从高企的房价中得到更多税收。

　　深圳社科院城市营运研究中心主任高海燕说，有两个动机促使地方政府可能更乐于见到房价维持在高水平。一个是追求GDP和增加财政收入的动机，使政府更愿意把土地用于附加值更高的商业用途，而不是用做住宅开发，这限制了市场上供给的不足。另一方面，由于土地增值，也将使保有大量土地的政府获益匪浅。

　　在两会举行期间，政协委员和人大代表们纷纷对高房价表达不满。河南全国政协委员储亚平说，调控房价政府应该“大胆有为”。他建议各地建立相应的考核指标体系，使那些普通住宅建设进展缓慢、房地产市场问题较多的地方政府负责人承担相应责任。

　　可以预见，在将来地方政府将受到更大压力，以降低房价。就在两会期间，深圳国土局公布了整治房地产市场的十大措施，包括“房地产开发企业取得预售许可证后，必须全部即时公开销售，并明码标价，待售的房源，不得无故拒售，不得采取分期销售”。

　　曹建海说，扩大房产供给的关键点，在于打破目前由政府垄断土地一级市场的批租制度。政府为了追求GDP和财政收入进行的征地行为，不能算是“公共利益”，应该归结为一种“政府私利”。

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