聚焦德国政府间财政关系 靠什么实现均等化

　　郑涌 赵云飞 韩文

　　●德国政府间的财政关系，一直按照规范化、宪政化的方式进行协调和运转。

　　◎德国的《基本法》在规定各级财政实行“自主和相互独立”原则的同时，也强调在法律制度上保持国家必要的集中统一，以保证对整体经济进行必要的调控。

　　●1967年，德国政府颁布了《促进经济稳定与增长法》，强调国家在财政经济领域总体调节方面，应采取联邦、州和地方政府协调行动，即将“三级分立制”改为“三级合作与协调制”。

　　◎德国政府间财政关系的基础是——在三级之间，划分事权、分配财权、确定支出范围。具体地说，就是明确各级政府承担的公共事务，相关支出与任务一致的原则，确定支出范围；在财权上，实行以共享税为主体的分税制。

　　①税收篇：协调行动避免衰退

　　为满足各级政府履行职责和落实支出责任所需资金以及全国法律政策的必要协调和统一，德国《基本法》对有关税收权限和税收收入相应进行了规定和划分。

　　2005年，德国税收收入合计4520亿欧元，联邦、州、地方三级政府收入比重分别为51.5%、36.9%、11.6%。按照税种统计，共享税、联邦税、州税和地方税所占比重依次为66.7%、18.5%、4.6%和9.5%。

　　税收权限的划分

　　按照立法权集中、执行权分散的原则，德国的税收立法权基本由联邦掌握。《基本法》规定，“联邦一级对关税和国家专卖税具有专属立法权；如果征收的全部或部分税收属于联邦所有，联邦对其赋税具有完全立法权。”

　　州和地方政府对财产税等地方税种拥有较大权力，可以自行规定税率、减免和加成等。在某些领域，联邦和州共同享有立法权，但联邦有优先立法权。当联邦与州的税法发生矛盾时，由联邦做出最终裁决，州和地方不得越权自行其是。德国法律还规定，联邦已开征的税种，地方不能再开征。这与同样实行联邦制的美国和加拿大等国明显不同。

　　德国由联邦税务局负责征收关税和联邦消费税，其他的一些联邦税以及地方税种的征管事务，则主要交由各州的税务局执行。各级共享税征收后，按照法定比例，由有关征管机构同时分别上交联邦、州和地方国库。

　　税种的划分

　　德国的财政收入包括各种税收收入、国有企业投资收益、公共管理服务收入以及贷款收入。德国税制结构较为复杂，税收收入约占德国各级财政收入的75%左右。

　　目前，在其全国共开征了50多个税种，主要税种包括：增值税、工资税、个人所得税、公司所得税、财产税、营业税、财产税、烟草税、燃油税、进口环节增值税等。

　　《基本法》第106条、107条明确规定了各级政府间的税种划分。其中，税额大和税源稳定的税种都被划为共享税，共享税在各级财政收入中具有举足轻重的作用。因此，随着事权划分变化，每隔2-4年，通过法律程序调整共享税中个别税种如增值税收入和所得税收入比例(1951年以来调整了10余次)，就可以较好地解决各级财政支出责任与收入之间的尖锐矛盾，避免每年在税种收入分配上各方讨价还价。2007年，德国将提高增值税税率3个百分点，统一用于弥补联邦失业保险金减收。

　　新出台的激励机制

　　为了调动各州的增收积极性，从2005年开始，德国法律规定，在年度增值税增量中各州可留成12%，这部分增值税收入不计算在州与州之间横向平衡的公式当中。

　　德国分税制的特点

　　以共享税作为税收划分的主体。德国的共享税占全部税收的比例将近70%，在联邦制国家是一个特例。

　　这种以共享税为主要分配格局的分税体制，有利于形成国内统一市场与区域分工相结合的经济布局，有利于扩大各级政府的税收来源覆盖面，也有利于建立综合性的税收协调机制。

　　税权法定原则。《基本法》对税收立法权和税种划分都做了明确规定，如果要进行调整的话，只能通过对《基本法》进行修正并获得议会2/3的批准这一途径来进行，难度很大。

　　这样的制度设计限制了上级政府、行政机关和行政首长的自由裁量权，保障了各级政府都能够拥有稳定的税收规模，从而为本地制定长远的发展规划和中长期预算奠定了基础，也避免了因为利益分配而导致的政治动荡和经济衰退，有利于社会长治久安。

　　企业所得税跨州分配问题。德国《企业所得税法》规定，对跨州经营、年度缴纳企业所得税超过一定限额的企业，根据分支机构的工资额(每三年调整一次)在不同州之间进行分配。

　　具体操作方法是由企业总部提供各分支机构的相关数据，总部所在地财税部门算账，然后拨付给各州。州内部跨地区经营的企业所得税，主要是根据各地方的工商营业所占比重进行分配。

　　个人所得税的归属，遵循居住地原则，对跨州工作的人员和中央的工资计算进行调整。也就是说，作为个人所得税的一部分，工资税在工作所在地缴纳，年终时，各州之间按照居住地进行调整，人口居住地数每3年更新一次。目前，联邦正在研究将一部分个人所得税留给居住地(根据邮政编码)，一部分留给工作所在地的办法。

　　②支出责任篇：支出责任划分明确

　　作为规范政府间财政关系的前提，德国通过宪法对三级政府间的支出责任进行了原则划分。

　　德国《基本法》规定：“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦政府负责，其他的事务原则上由各州和地方政府负责，同时根据任务的性质和特点，确定一些任务由两级以上政府共同承担。各级政府的支出范围，决定了联邦、州和地方三级财政的规模和结构。

　　一般情况下，联邦财政支出约占国家财政总支出的45%，其中包括对欧盟支出2.5%-3%;各州约占35%;地方约占20%。

　　此外，为配合社会经济发展的重大举措，如调整经济结构、重大基础设施，或配合景气政策需要，联邦财政往往还对各州和地方财政提供财政补助。如地方交通和市郊交通工程，联邦补助60%；福利性住宅建设和供热系统工程，联邦补助50%；城市规划和发展项目，联邦补助1/3。

　　③ 转移支付篇：财力分配“以人为本”

　　德国财政体制一大特点是坚持实行纵向和横向财政平衡，《基本法》第107条是财政平衡的法律基础。《基本法》确立了“公民生存条件一致性”的原则，即公民享有的公共服务在全国范围内是均等的，经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供财政补贴，以保持各州财力水平的适度均衡，促进国内各州为居民提供大体一致的公共服务。由于宪法的至高无上性，这样的规定就保障了公民权益的统一和效力，避免了政党更迭或者政策变化而对公民权益可能造成的侵害。

　　《联邦财政平衡法》明确规定了德国转移支付体系的具体调整范畴和实施办法，短期内一经确定后相对较为稳定，但也会根据联邦和各州的经济发展情况做局部调整。具体情况是：

　　均等化转移支付

　　均等化转移支付是德国转移支付体系中最为复杂的部分，涉及联邦与州两级政府，按照三个层次进行。

　　第一个层次：联邦对州的转移支付。第一次转移支付是对增值税分享来进行的。在所有共享税中，增值税的分配较为特殊，它不是简单地按比例在各州之间平均分配，而是作为德国税收收入分配体系中惟一能够调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的“富帮贫”色彩。需要说明的是，按照现行财政平衡法的规定，全部增值税收入的5.63%和2.2%首先将分别用于养老保险和分配给地方政府。所余的92.17%增值税收入部分属于联邦与州分享范围，分享比例分别为49.6%和50.4%。其中的50.4%的州分享部分，又被分成两部分在各州之间进行分配。

　　增值税地方分享部分的第一次分配，是将50.4%的增值税收入中至少75%的部分，按照州的居民人口进行分配。即用这部分增值税除以各州居民总人数，得出全国统一的人均增值税收入的税额，然后用某州的居民人数乘以人均增值税分配份额，即得出某州按居民人数分配得到的增值税份额。

　　第二次分配，是将50.4%增值税收入中剩下最多不超过25%的部分进行一种平衡性非对称分配，主要是针对那些财政能力弱的州。这里，首先需要测算某州的税收能力和标准税收需求，并进行平衡比较，只有贫困州才有资格参加分配，分配的目标是使那些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92%。经过平衡分配后如增值税仍有余额，将仍然按照州的居民人数标准进行分配。

　　第二个层次：州与州之间的转移支付。州与州之间财政转移支付也称州际横向平衡。德国联邦财政体制中独具特色的重要内容就是州与州之间的财力平衡。其具体操作程序是，先测量财力指数(财力指数=增值税前的税收能力+增值税+补贴税-港口税+地方税)与平衡指数，然后进行平衡关系的比较，并通过富州向穷州的横向拨款来实现各州之间财力水平的基本接近。

　　各州的税收能力水平主要依靠财力指数来衡量。考虑到某些州的特殊负担，如港口城市(汉堡和布莱梅两个州级市)的港口维护费用，可在统计其税收收入时分别作部分扣除。如果特殊负担与扣除额相差过大，可以由联邦财政部在取得参议院的同意后，对扣除额加以调整。这种扣除在进行州与州之间的财力比较时是有利的，因为在测算时减少了这些州的税收收入，降低了这些州的财力指数。

　　另一个用来与各州的财力指数相比较的指数是平衡指数。平衡指数包括平衡指数1和平衡指数2部分(平衡指数1=[<所有州的增值税前的税收能力之和+分配到的增值税+补贴税-港口税>÷所有州测定居民数总和]×各州测定居民数；平衡指数2=[所有州的地方<区>税之和÷所有州测定居民数总和]×各州测定居民数)，前者表示州本级的标准财政支出需求，是用全国人均的税收收入分别乘以各州的居民人数；后者表示州内地方的标准财政支出需求，是用各地的居民人数乘以全国人均的税收收入。实际上体现的就是标准财政支出需求，以确定财力平衡情况的数值。

　　第三是通过各州财力指数与平衡指数的对比，来确定某州是接受转移支付的州还是贡献的州，以及各州之间财政转移支付的资金流向和数量规模。经过财力平衡比较，对于州财政能力低于平均财政能力95%的州进行第二次转移支付，保证经过第二次转移支付后，每一个州的财政能力(包括接受转移支付以后的财力)至少要达到平均财政能力的95%。而转移支付的资金，来源于经过上述测算财政能力超过标准的州，按《联邦财政平衡法》规定的比例所贡献出来的财力。

　　第三个层次：联邦补充拨款。联邦补充拨款也称联邦补贴，是联邦政府的一种直接的无条件拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际间横向平衡的一种补充。

　　联邦补充拨款主要用于补贴财力贫乏州，以平衡其财力需求和其他特殊困难。在具体操作上，联邦补充拨款不采取公式化的办法，而是根据一些特殊的需求确定对特别地区的补助额。

　　在年度执行中，联邦和应付出平衡基金的州按照上述三个层次的计算结果，在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金，年终汇总清算。年末，联邦与各州计算确定下一年度州级财政平衡数额。

　　专项转移支付

　　1969年，为了规范联邦对州政府活动的干预，德国通过修改《基本法》，引入了联邦对州的专项拨款制度。

　　专项拨款主要集中在四个领域：一是联邦与州的共同任务，如大学修建、经济结构和农业结构调整、海岸线保护等；二是教育发展规划与科研创新；三是跨州的公共交通设施建设；四是地方的大型基础设施建设。2005年，德国专项转移支付合计350亿欧元，占联邦总支出的比重约为15%。

　　州对地方政府的转移支付

　　州对所属地方政府的财政转移支付制度并没有统一规定，各州的做法存在着较大差别。归纳起来，主要有两种方式：一是州对地方财政的一般均衡性拨款。这类拨款不限定具体用途，一般占到州对地方财政转移支付总额的70%；二是州对地方的专项拨款。根据地方财力状况，各州对地方的特殊需要给予专项拨款，如公路、医院以及环保等方面的投资，其数额一般相当于州对地方转移支付资金的30%。

　　德国转移支付体系的特点

　　德国政府间转移支付从50年代开始实施，并不断根据新的情况进行调整，逐渐形成了均等化转移支付与专项拨款相结合、纵横交错且较为完善的制度体系。其转移支付力度之大、均等化程度之高、体系之完整、效果之明显，在世界各主要国家里独树一帜，其显著的特点是：

　　实行财政立宪。政府间财政关系的主要框架规范、透明，并由宪法进行规定。《德国财政平衡法》明确了联邦与州以及州与州之间的税收分配和转移支付制度。尽管如此，各州也可以提出修改上述法律。例如，今年柏林市由于财政困难，向最高法院提出修改《德国财政平衡法》，增加对该市的转移支付，但被最高法院驳回，柏林只好通过削减开支来渡过难关。

　　体系完整。德国纵向和横向转移支付制度相结合，尤其是较为规范的州与州之间的横向的转移支付制度独具特色，这种制度的建立与二战后盟军的占领，不希望联邦政府过于强大有着直接关系。

　　注重发挥税收分配在转移支付制度中的作用。税收的调节作用在转移支付制度中得到广泛运用：一是在确定均等化拨款时，税收起到决定性作用；二是直接以增值税的共享来实现州与州之间的财政均等化。

　　均等化与激励机制

　　均等化转移支付以全体公民为对象，而不是财政供养人口，并根据人口密度调整，体现了为公众提供均等化公共服务的理念。这种均等化理念在德国已经深入人心，无论富州和穷州都一致认同。

　　④启示录

　　启示之一：推动政府间财政关系立法步伐

　　德国的《基本法》和《财政平衡法》，不仅对政府间财政关系的主要架构，如政府间支出责任划分、收入分配、转移支付制度等均做出明确规定，甚至对均等化转移支付的计算方法(包括收入能力、支出需求等技术性因素)以及其他一些技术性比例也用法律的形式加以明确，这些都是财政立宪制的精髓。当前我国正处于加快物质文明、精神文明、政治文明建设的阶段，作为政治文明建设的组成部分，应推动政府间财政关系的立宪步伐，以宪政精神指导和规范政府间财政关系，逐步实现从分责到分税、从分税到分权的理想治理格局，解决我国行政管理体制中存在的种种痼疾。 　

　　启示之二：加快预算民主步伐

　　1967年德国《促进经济稳定与增长法》的颁布，不仅为德国政府干预经济提供了法律依据，而且指出了制订5年滚动中期财政计划是政府干预经济的途径。几十年来的经验证明，中期财政计划及其所依据的社会经济发展指标在政府

宏观调控经济方面发挥了重要作用。

　　目前，中长期滚动预算已经成为OECD等市场经济国家财政管理的重要组成部分。实施滚动预算，有助于财政收支活动紧密契合国家中长期发展战略，增强了预算的前瞻性和准确性，提高了预算效率。我国当前正处于完善社会主义市场经济体制的关键阶段，预算作为落实公共财政体制的基本载体，其效能的提高对于加快公共财政体制建设具有重要意义。我国国民经济和社会发展5年计划实施多年，但并未与财政中期计划有机结合，从而使国民经济和社会发展计划与政府的具体执政行动不能有效衔接，影响了政府宏观调控职能的发挥，给私人和企业提供的预期信号也不够明显。为充分发挥财政杠杆在宏观经济中的调控作用，建议中央财政在立足现实国情和借鉴德国等成熟市场经济国家经验的基础上，尝试编制5年滚动预算，将财政“十一五”滚动预算做实。 　

　　启示之三：推进公共服务均等化

　　德国转移支付制度旨在为全国各地的公民提供基本无差异的公共服务。按照“以人为本”的总要求和构建社会主义

和谐社会的总方针，我国应旗帜鲜明地把促进基本公共服务均等化作为财政转移支付制度的最终目标，完善转移支付体系，持续增加转移支付规模，完善转移支付分配办法。

　　考虑到我国中西部贫困面较大，缩小地区间差距的根本出路还是促进这些地区自身发展。因此，中国的转移支付制度总体设计中也应包括均等性补助和激励性补助两部分，当然激励性机制不仅是对地方政府GDP或财政收入增长等指标有考核，而应是鼓励欠发达地区为居民和企业提供基本的公共秩序、设施和享受均等教育、卫生、社会保障的机会。 　

　　启示之四：赋予地方一定的自主权

　　我国是单一制的社会主义国家，地区间差异的悬殊性和多维性决定了必须在维护中央权威的基础上，赋予地方政府一定的财政自主权，可以充分调动地方政府施政的主动性和积极性。但地方财政自主权的扩大必须建立在地方政府具有充分理性的基础之上，否则，一味强调权力的下放，难免会再度陷入原包干体制下“一放就乱”的怪圈，形成体制复归。

　　因此，地方财政自主权的扩大宜统筹考虑政府职能的转变、科学政绩观的树立以及行政监督约束机制的完善等相关领域的改革进展，遵循稳妥、渐进的原则，长远打算，缜密谋划。

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