全面实施农村低保当破除三个障碍

　　关注全国两会系列社论之五

　　3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中提出“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”而去年报告中的提法是：“有条件的地方要探索建立农村居民最低生活保障制度。”今年不再提及“有条件”，似乎表明，全国农村都具备了建立农村最低生活保障制度的条件，或者说，只要下了决心便可以具备相应的条件。

　　低保制度是社会发展的“稳定器”、经济运行“减震器”和社会公平“调节器”。作为弱势群体分享发展成果“最低层次的命题”，在全国实施农村低保，是广大农民的心愿，此前也一直为各界所呼吁。去年年中，当吴敬琏提出“中国实现全民最低生活保障制度的条件已经成熟”时，被一些媒体视为“抛出惊人观点”，“实际上相当前卫”。

　　现在看来，这些评论对中国低保制度的发展过程和现实状况知之甚少。2005年底，就有研究表明：“目前农村低保制度的发展态势，大致相当于城市低保制度1997年下半年的情形，其发展正处于一个关键时刻，亦即推动一下就能全面覆盖。如果中央政府能像推动城市低保一样去推动这项制度，估计农村低保制度将在两三年内做到‘全覆盖’”。

　　“中央下决心，关键看落实”。在全国农村建立最低生活保障制度，有几个问题需要解决：其一，中央应该有相当级别的法规文件颁布，让这项制度明晰化，成为各级地方政府的职责。低保制度在政府的财政预算中要有刚性的规定。因为在一些地方政府眼里，花在低保上的钱难见效益，对官员的政绩而言肯定比不上基础设施建设来得快、来得明显，因此，建议对低保资金安排要不低于财政收入增长幅度进一步作出明确规定。如果没有完成，要启动问责机制。

　　其二，是落实资金。全部要地方财政负担农村低保的经费肯定是有问题的，因为越是贫困的地方，财政收入越少，贫困户却越多。有研究表明，农村低保全部经费可能需要200个亿，地方财政落实大约100个亿，中央财政再拿100个亿就差不多了。全国

人大代表傅志康、政协委员陈万志等认为，目前国家财政实力对于实现“全民低保”并非难事，关键还需要各级政府领会和落实中央加强“三农”工作的精神，能够科学、理性地处理“保吃饭”与“保发展”的关系，尽快推进“全民低保”体系建设，把农村低收入群体的“救命钱”落实到位。

　　其三，是要破除思想上的误区，把“贫困人员”等同于“低保人员”。因为低保门槛比农村绝对贫困标准年收入683元要高一些，有种观点认为一旦普遍实行农村低保，而把低保人口都算作贫困人口的话，农村贫困人口会超过权威统计的2148万人。按照统计的一般要求，是完全按实际收入来进行统计的。就是说，实施农村低保以后，贫困户得到了救助款或

扶贫款，那也将被计算到收入中，会有更多的人的实际收入超过农村绝对贫困标准，到那时，从统计的角度讲，他们都不是贫困户了。所以，解决这个问题实际上很简单，只要严格区分“贫困户”和“低保户”这两个概念即可，并不会出现“中国贫困人口增加了”的误读。

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