解决农村低保问题中央财政应负更大责任

　　□邓聿文

　　温家宝总理在政府工作报告中宣布，今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，而据民政部传来的最新消息，农村低保文件将在两会后出台，上半年将完成低保建制。

　　作为保障温饱、保证基本生存权的措施，低保是每一个人生活最后的依赖，体现着社会的底线公平。而在我国，农村实现低保还可以极大地减小和避免因温饱问题解决不当而引起的社会问题，包括缓解因生活困难进入城市的农村社会救助人群问题，并缩小城乡之间和农民之间的收入差别，为全面建设和谐社会创造比较有利的条件。

　　现在的问题是，农民低保的钱从何而来？目前，农村低保人均月保障标准大约为70余元，人均补助差额41元，全部为地方政府所支付。从我国农村低保的现状看，全国尚未全面建立农村低保的省区还有5个，都处于中西部地区。中西部地区的农村本来生产就落后，贫困家庭尤其不可能拿出多余的钱来为自己建立最低生活保障。所以，只能依靠国家的公共财政。从公共财政的本质来讲，其基本职能是满足社会公共需要，而农村低保是社会公共需要的一个重要组成部分，所以，充分发挥公共财政在农村低保中的主导作用，也是建立与完善我国社会保障制度、扩大保障覆盖面和提高社会保障水平的关键所在。

　　但是，公共财政有中央和地方之分。建立国家与地方财政共同分担的机制，无疑是实现农村低保财政可持续发展的最好的制度保障。然而实际情况是，现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金。这种财政支出模式在经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但在经济欠发达的中西地区尤其是国家级、省级贫困县的财政压力很大。虽然根据一些专家的计算，由农村特困户救助制度过渡到农村低保制度，地方政府每人每月平均只需新增投入29元，可对财力本已拮据的中西部地方政府来说，这也是个不小的压力。所以，尽管中西部政府也有推进农村低保工作的强烈意愿，但新增低保资金缺乏保障，又使它们不敢作为，从而使得这些地区的农村低保制度建设难有实质性的突破。

　　对此，须由中央财政来给予解决。据估算，全国农村需要救助的贫困人口占到整个中国农村人口的3.5%，约有2625万。假如农村低保标准按目前国家公布的温饱线，即年人均纯收入683元来制定，那么，2625万农村贫困人口年需增加资金不会超过180亿元。换言之，中央财政若投入180亿元，可使2625万农村贫困人口每人每月获得约70元低保金。去年我国财政收入达3.93万亿元，比上年增加7694亿元。180亿元的农村低保金占财政收入和新增财政收入之比，分别为0.458%和2.339%。

　　总之，农村低保资金的来源应坚持政府投入为主的原则，将其列入财政预算。考虑到县乡财政的实际困难，应尽可能降低其负担比例，加大省级财政尤其是中央的转移支付力度，确保低保资金足额到位。如此，不仅对于促进社会公平、构建

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